Wat is er mis met het toezicht in semi-publieke organisaties?

Na de affaires bij IJsselmeerziekenhuizen, Rochdale en InHolland worden we weer opgeschrikt door misstanden bij Vestia en andere organisaties. Wie volgt? Is er iets mis met het intern toezicht in semipublieke organisaties zoals woningcorporaties, zorginstellingen of scholen?

Mijn boek 'Falend toezicht in semipublieke organisaties' onderzoekt vooral het functioneren van de Raad van Commissarissen (RvC) c.q. de Raad van Toezicht (RvT) en legt bloot hoe het toch komt dat dit orgaan het zo vaak laat afweten. Bovendien leidt de publieke verontwaardiging over de misstanden nogal eens tot een sterke neiging om meteen te zwartepieten. Is dat wel terecht?
Wat zijn de belangrijkste redenen van falend toezicht in publieke organisaties? Zijn dat de toegenomen marktwerking, verouderde opvattingen over het toezicht, een gebrek aan checks and balances, een te meegaand gedrag? Zijn er bepaalde patronen te ontdekken die leiden tot het falen?
Analyses van bekende misstanden laten zien dat het intern toezicht in veel situaties tekort schiet.

Misstanden in de praktijk van het toezicht

De problemen bij de IJsselmeerziekenhuizen kwamen niet uit de lucht vallen. Bestuurlijk onvermogen en onderlinge ruzies gedurende vele jaren hebben geleidelijk aan tot het niet meer ‘in control’ van de onderneming en tot een slechte zorgkwaliteit geleid. De Raad van Bestuur bleek onvoldoende in staat om de gefuseerde onderneming tot een nieuw succesvol ziekenhuis te laten uitgroeien. De RvT had onvoldoende toezicht uitgeoefend, was te afhankelijk geweest van de informatie van het bestuur en had te weinig tegendruk uitgeoefend. Ook het onderlinge vertrouwen tussen het bestuur, het intern toezicht en de stakeholders (zoals de medische staf of de ondernemingsraad) was volledig weg. Het was uiteindelijk te danken aan de overheidssteun, de steun vanuit provincie en gemeenten, de opstelling van de zorgverzekeraar en het doortastende optreden van een private ondernemer dat de onderneming van een faillissement kon worden gered.

Bij woningcorporatie Rochdale traden onregelmatigheden op bij grote vastgoedtransacties en had de bestuurder zich gedurende meerdere jaren op grote schaal verrijkt op kosten van de onderneming. De als ‘zonnekoning’ omschreven bestuurder handelde in z’n eentje over miljoenentransacties. En de RvC die deze bestuurspraktijk jarenlang liet voorbestaan en escaleren, kon zich achteraf alleen maar verweren met het verwijt aan de bestuurder dat hij belangrijke informatie voor de Raad had achtergehouden. Een nadere analyse van het functioneren van deze RvC laat echter zien dat de leden op zichzelf weliswaar capabele mensen waren met een brede maatschappelijke oriëntatie; maar dat de problemen vooral zaten in de te lange zittingsduur van de leden, het gebrek aan een adequaat toetsingskader en een te weinig kritische houding ten opzichte van de bestuurder.

Ook in het onderwijs zien we steeds meer problemen. Bij Hogeschool InHolland zijn de afgelopen jaren onterecht tientallen diploma’s uitgereikt. En bij nader onderzoek van de Onderwijsinspectie bleek bovendien dat de (voormalige) bestuurders bijna een miljoen Euro aan onterechte declaraties hadden ingediend. Een deel daarvan blijkt zonder duidelijke redenen, uitgegeven aan extra salaris, vergoedingen en lease-auto’s. Opvallend hierbij is dat de RvT al deze extra betalingen nog goedgekeurd heeft ook.

Inmiddels worden we geconfronteerd met weer nieuwe gevallen. Behalve Vestia kunnen we diverse andere ondernemingen en instellingen noemen waar het ondernemerschap is ontspoord en het intern toezicht tekort schoot.

Vestia blijkt de afgelopen periode veel te veel risico’s te hebben genomen met het afdekken van derivaten. Zoals ook andere ondernemingen heeft Vestia de risico’s van een veranderende rente afgedekt met derivaten, maar de bestuurder heeft daarbij teveel gespeculeerd op een stijgende rente met als gevolg dat er miljarden moesten worden bijgestort. Ook hier is de bestuurder te ver gegaan in zijn expansiedrift , een bestuurder die tot dan toe alom was geprezen om zijn visie en ondernemersgeest. En ook hier hebben de leden van de RvT het laten gebeuren …

Meerdere tekortkomingen tegelijk

Wat is er toch aan de hand met het intern toezicht? Waarom worden dominante bestuurders niet op tijd tot de orde geroepen? Waarom worden de grenzen van het risicovol ondernemen niet voldoende vastgelegd en bewaakt?

Mijn analyses leiden tot de conclusie dat de problemen in het bestuur en toezicht te maken hebben met een samenhangend geheel van tekortkomingen: meerdere gebreken tegelijk die te maken hebben met het construct RvT in het semipublieke domein (te weinig doordacht, te snel gekopieerd vanuit het private domein) maar ook met ‘het gedrag’ van de leden, en die gezamenlijk leiden tot problemen en misstanden.

In de onderzochte cases is sprake van zowel:

• Onduidelijkheid over de bedoeling en de verantwoordelijkheid van het toezicht (teveel op afstand van de bestuurder en teveel controlerend achteraf).
• Informatie-asymmetrie tussen bestuur en toezicht (een te grote afhankelijkheid van het toezicht ten opzichte van het bestuur, te weinig zicht op de ondernemingsrisico’s en dergelijke).
• Gebrek aan checks and balances (onvoldoende kritisch debat, te meegaande houding, te weinig correcties/interventies op het moment dat het nodig is).
• Het verantwoordingsvacuüm (onvoldoende controle op en verantwoording door het intern toezicht zelf, te weinig druk vanuit de stakeholders op het functioneren van het toezicht, te weinig zichtbaar hoe het toezicht de bestuurder op het goede pad houdt).

Lessons learned?

We kunnen van bovengenoemde en andere cases leren:

• Hoe belangrijk een kwalitatief goed bestuur is dat intern de zaak goed op orde heeft: financieel maar ook wat betreft de kwaliteit van de dienstverlening (huisvesting, zorg, onderwijs), niet gehinderd door onderlinge ruzies.
• Tot welke misstanden dominant en exorbitant gedrag van een bestuurder kan leiden als er onvoldoende toezicht op hem/haar wordt uitgeoefend.
• Hoe belangrijk een stevig en kritisch-onafhankelijk – niet te persoonlijk betrokken en meegaand – toezicht is als de bestuurder te eigenstandig opereert of de regie niet goed in handen heeft.
• Dat de RvC/RvT nogal eens eerste signalen (zoals financiële problemen, inspectierapporten of klagende studenten) over zorgwekkende ontwikkelingen negeert.
• Dat de RvC/RvT in veel situaties ‘op grote afstand’ van de bestuurspraktijk opereert en daarmee onvoldoende zicht heeft op wat de bestuurder zoal doet; dat de Raad zich te afhankelijk opstelt van de bestuurder wat betreft de informatievoorziening en achteraf moet constateren dat zij het niet geweten heeft.
• Dat de RvC/RvT vaak teveel intern-gericht was en te weinig contacten (en het debat) met ‘derden’ (zoals interne stakeholders of de externe accountant) zocht.
• Dat de RvC vaak te weinig lef toonde, niet doorpakte op het moment dat het nodig was en te weinig verantwoording aflegde over zijn functioneren.
• Hoe belangrijk externe en interne stakeholders kunnen zijn om tot ingrijpen en mogelijke oplossingen te komen: zo kan een actieve opstelling van een stakeholder die bijvoorbeeld gebruikt maakt van het enquêterecht, tot ingrijpen door de rechter en bijstelling van verhoudingen leiden (vergelijk ook de casus Zorgcentra De Betuwe).

Noodzakelijke verbeteringen intern toezicht

In welke opzichten zou het intern toezicht zich kunnen verbeteren?

Uit lessons learned blijkt dat er zowel mankementen in het construct zitten als dat er problemen met het gedrag zijn.

In de eerste plaats is het nodig dat het intern toezicht zich binnen het huidige governance model verder verbetert en professionaliseert. Er is méér nodig dan alleen enkele aanpassingen in de samenstelling en taakuitoefening en zich formeel conformeren aan de governance code (via het afvinken van de technische vereisten van good governance). Nodig zijn in ieder geval een eigen toezichtvisie en beoordelingskader, voldoende kwaliteit ‘in de breedte’, diversiteit en onafhankelijk-kritisch gedrag om een oordeel te kunnen vormen over (de risico’s van) het meer marktgericht functioneren van de onderneming en de vervaging van de grenzen tussen het publieke en private domein. Ook dienen toezichthouders ervoor te zorgen dat de bestuurder een actief stakeholderbeleid voert; en dat het toezicht zelf zich expliciet verantwoordt naar buiten toe, naar de stakeholders.

Ik pleit voor meer strategisch partnerschap (in plaats van uitsluitend een procedurele rol), waarbij de toezichthouders intensief/inhoudelijk bij de beleidsontwikkeling betrokken zijn en het bestuur ondersteunen dan wel corrigeren bij de realisering van het beleid. Dat is een andere rol dan ‘op afstand’ toezicht uitoefenen en daarmee vaak te laat zicht krijgen op wat er misgaat.

Belangrijk is dus dat het intern toezicht haar rol veel serieuzer neemt (deze rol wordt over het algemeen nog erg onderschat) en daadwerkelijk gestalte geeft aan de eigen verantwoordelijkheid. Meer regelgeving van buitenaf is niet de oplossing, ook al mag de overheid/het extern toezicht het intern toezicht wel veel nadrukkelijker aanspreken op haar verantwoordelijkheid.

Daarnaast moeten we nadenken over aanvullende/nieuwe concepten die het RvC/RvT-model in de semipublieke sector kunnen versterken. Ik pleit voor:

• meer duidelijkheid over de doelstelling, verantwoordelijkheid en taken/rollen van de RvT: op weg naar een veel bredere, meer omvattende verantwoordelijkheid, waarbij de Raad ook kan worden aangesproken op het publieke belang en de kwaliteit van de dienstverlening;
• een veel effectievere informatievoorziening, interacties en relatiebeheer: het ontwikkelen van een eigen toezichtinformatiesysteem (waarin de Raad zelf aangeeft welke informatie nodig is), dat de Raad minder afhankelijk van de bestuurder maakt;
• een beter systeem van checks and balances (via signaleringsmethodieken, interventiemogelijkheden en dergelijke) dat de opstelling van de Raad krachtiger kan maken;
• en een adequate invulling van het verantwoordingsvacuüm: afspraken maken over de expliciete verantwoording van de Raad richting overheid/inspectie, stakeholders etcetera.

Stellingen over het intern toezicht

1. Het intern toezicht in het semipublieke domein is qua concept nooit goed doordacht (te snel als kopie vanuit het private domein ingevoerd), wordt nog onvoldoende serieus genomen (er is nog teveel sprake van: ‘je doet het er even bij’) en is nog onvoldoende ontwikkeld om dominante bestuurders bij de les te kunnen houden.
2. Als bestuurders ‘ontsporen’ (teveel risico’s nemen, grenzen overschrijden) mag van de RvC/RvT worden verwacht dat zij zich publiekelijk verantwoordt over haar toezicht daarop (en de vraag beantwoordt hoe het zover heeft kunnen komen). Het publiek zal dan eerder accepteren dat er fouten kunnen worden gemaakt (ook toezicht is mensenwerk) dan wanneer het intern toezicht zich niet meer laat zien.
3. Oplossingen voor de mankementen in het toezicht dienen niet gezocht te worden in nog meer regelgeving, maar in het daadwerkelijk verbeteren van het kritisch-onafhankelijk functioneren van de RvC/RvT (onder andere via een grotere betrokkenheid van stakeholders).

Auteur: Rienk Goodijk: Hoogleraar Governance in de Semipublieke Sector/TiasNimbas Business School-Universiteit Tilburg, consultant GITP