Naar een beter financieel toezicht

Falend financieel toezicht wordt gezien als een van de belangrijke oorzaken van de wereldwijde financiële crisis die begon in 2008. Het vertrouwen in financiële instellingen is zwaar onder druk komen te staan en er is dan ook een sterke roep om beter financieel toezicht. Zijn toezichthouders doordrongen van het belang van beter toezicht? Weten zij hoe zij hier invulling aan moeten geven? Is de ontwikkeling richting beter toezicht al gaande? Hoe is de Nederlandse situatie?

Recent verscheen het boek Financial Supervision in de the 21st Century dat antwoord geeft op deze vragen. We spreken met een van de samenstellers van dit boek, Femke de Vries, divisiedirecteur Toezicht Expertisecentra bij De Nederlandsche Bank. In dit interview vertelt zij over welke concrete maatregelen er momenteel worden genomen om te komen tot een beter financieel toezicht. 

Waarom is het wat u betreft nodig om te komen tot een nieuwe manier van toezicht houden en hoe draagt dit boek bij aan het komen tot die nieuwe manier?

Malcolm Sparrow (hoogleraar aan Harvard en autoriteit op het gebied van toezicht) zegt het mooi in het voorwoord van het boek. Een ding is zeker: de crisis van morgen is niet dezelfde als die van gisteren. We moeten ons als toezichthouder dus niet blind staren op de oorzaken van de vorige crisis maar meer fundamenteel kijken naar hoe we effectief toezicht kunnen houden. Dit boek laat zien welke lessen DNB en andere toezichthouders in de financiële sector hebben getrokken uit de crisis. Voor DNB is de belangrijkste les dat we het toezicht meer vooruitblikkend willen maken. We willen problemen op het spoor komen voordat ze zich vertalen in de cijfers. Als dat gebeurt sta je als toezichthouder vaak machteloos. Bovendien hebben we geconcludeerd dat we meer indringend en vasthoudend moeten zijn als toezichthouder. Een cultuurverandering dus. Met dit boek laten we zien dat we de lessen uit de crisis serieus nemen. Het toezicht heeft een echte gedaantewisseling ondergaan.

Op dat ‘indringend en vasthoudend’ zou ik graag later even terugkomen. Zou u eerst iets willen zeggen over drie soorten verschuivingen in financieel toezicht die in het boek beschreven worden? Ik heb het over de verschuiving van reactief naar proactief, de verschuiving van institutioneel (microniveau) maar supra-institutioneel (macroniveau) en de verschuiving van een financiële focus naar een integrale focus. Kunt u het belang van deze verschuivingen kort toelichten?

Om met de eerste verandering te beginnen: van reactief naar proactief toezicht. We noemen dit vaak vooruitblikkend toezicht. De belangrijkste reden is dat je als toezichthouder niet moet wachten tot de problemen zich uiten in de cijfers. Dan is het vaak te laat om in te grijpen en komt een financiële onderneming in een neerwaartse spiraal die vaak moeilijk te stuiten is. Daarom willen we problemen voor zijn en de mogelijke oorzaken er van vroegtijdig aanpakken. Dat is natuurlijk niet gemakkelijk want het is niet altijd te voorspellen hoe de markt zich zal ontwikkelen, welke kwetsbaarheden er gedurende de rit ontstaan. Om een goede inschatting te maken van toekomstige risico’s zijn we onder andere veel meer aandacht gaan besteden aan bedrijfsmodellen en strategie van ondernemingen en niet te vergeten aan het gedrag en de cultuur binnen een onderneming. De ervaring leert dat dit goede voorspellers zijn voor de prestatie van de onderneming.

Een andere les uit de crisis is dat een probleem meestal niet alleen komt. De verwevenheden in de financiële sector zijn groot. Macro-economische ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor individuele ondernemingen. Daar moet je als toezichthouder alert op zijn. Bijvoorbeeld door zogeheten stresstesten waarin je bepaalde scenario’s loslaat op een onderneming zoals een sterk dalende rente of een daling van de aandelenmarkten en kijkt wat de gevolgen zijn voor de financiële gezondheid.

Tot slot: de prestaties van een financiële onderneming worden door zoveel meer zaken beinvloed dan door de cijfers. Je kunt je als toezichthouder dan ook niet beperken tot de financiële kant van de zaak. Minstens net zo belangrijk zijn zaken als hoe wordt de onderneming geleid, is er voldoende tegenspraak, vervullen de commissarissen hun rol en zijn ze voldoende onafhankelijk.

Ik heb gemerkt dat er zowel binnen als buiten de financiële sector her en der nog wel enige scepsis bestaat over of er daadwerkelijk iets verandert in het toezicht op de sector. Kunt eens beschrijven, wellicht aan de hand van enkele voorbeelden, wat er feitelijk veranderd is en welke progressie er al bereikt is? 

Toezicht bestaat vaak uit het maken van lastige keuzes tussen 2 kwaden of in ieder geval uit het kiezen tussen verschillende scenario’s met onzekere uitkomsten. De afweging die je maakt als toezichthouder is vaak complex, er zijn veel stakeholders met verschillende belangen en bovendien zijn er grenzen aan de publieke verantwoording die wij daarover kunnen afleggen. Ik begrijp daarom goed dat het optreden van de toezichthouder af en toe kritisch of zelfs met scepsis wordt bekeken.

Toch denk ik dat er veel is veranderd. DNB spreekt zich als toezichthouder veel meer uit. We tonen meer lef. Wat de nieuwe toezichtcultuur kenmerkt, is dat we ons meer dan voorheen richten op situaties die schadelijk zijn en niet alleen op overtredingen van de wet.

Voorbeelden daarvan? Een veel kritischer houding bij de toetsing van geschiktheid van nieuwe en zittende bestuurders van financiële ondernemingen. Het feit dat we met regelmaat wijzigingen in de besturing van organisaties afdwingen of zorgen dat ondernemingen bepaalde risicovolle activiteiten staken of afbouwen. Daarbij is niet meer alleen de wet maar ook onze eigen, meer pragmatische overtuiging leidend. Overigens zijn wat mij betreft de grootste successen wanneer de onderneming zelf of de Raad van Commissarissen op eigen initiatief maatregelen neemt om bijvoorbeeld de risico’s die ze nemen te verkleinen of andere poppetjes neer te zetten op sleutelposities. Een interne verandering is altijd effectiever dan een die van buitenaf is opgelegd. Dat neemt niet weg dat externe druk en zeker die van de toezichthouder vaak noodzakelijk is om zo’n verandering door te voeren.

Natuurlijk moeten we ons als toezichthouder steeds blijven ontwikkelen. Daar hoort ook bij dat we onze besluiten evalueren en leren van wat er niet goed is gegaan. Die leercirkel is overigens steeds meer gemeengoed aan het worden binnen DNB.

Ik kan mij voorstellen dat het realiseren van dergelijke belangrijke veranderingen in het toezicht tijd vergt en dat het vertrouwen in de kwaliteit van het toezicht stapje voor stapje weer moet groeien. Kunt u eens schetsen welke concrete progressie u de komende jaren belangrijk vindt om te realiseren? Waaraan kunnen we, bijvoorbeeld over 2 jaar, merken dat het toezicht inderdaad beter is geworden?

Het belangrijkste doel van toezicht is natuurlijk een stabiele en integere financiële sector. We streven er naar de kans op faillissementen in de sector zo klein mogelijk te maken. Daarbij geldt wel dat toezicht geen garantie is maar als toezichthouder kan je natuurlijk niet anders dan het uiterste doen om de kans op ongelukken zo klein mogelijk te maken. Verder vinden we het belangrijk dat het vertrouwen in de Nederlandse financiële sector zich herstelt. Dat kan als financiële ondernemingen financieel gezond zijn maar ook doordat ze laten zien dat ze een gezonde bedrijfscultuur hebben, geen onverantwoorde risico’s nemen en niet worden misbruikt voor witwassen, corruptie of andere criminele activiteiten. Als toezichthouder zullen we moeten laten zien wat onze bijdrage daaraan is. Het is onze ambitie om de resultaten en kwaliteit van het toezicht meer inzichtelijk en transparant te maken. Daarom werken we nu hard aan het meten van de effecten van ons toezicht. Dat effect kan zijn het percentage geld dat is veilig gesteld maar ook een toename van het vertrouwen van het publiek in de sector, geen incidenten rond bestuurders, geen voorzienbare problemen bij ondernemingen die recent een vergunning hebben gekregen etc. Natuurlijk kan je niet al die resultaten alleen bereiken, het eindresultaat is van zo veel factoren afhankelijk en niet in het minst van de financiële sector zelf, maar je moet je als toezichthouder wel aan die maatschappelijke doelen durven te committeren.

Waar we in elk geval voor moeten zorgen is dat de manier waarop we ons werk doen internationaal tot de ‘best practise’ behoort en dat we als toezichthouder gezag hebben. Dat gezag heb je alleen als bij ondernemingen en publiek duidelijk is dat je weet waar je over praat en kleur durft te bekennen.

Dat laatste raakt denk ik ook aan het ‘indringend en vasthoudend’ waar u het eerder over had? Kunt u daar iets meer over vertellen?

De term “indringend en vasthoudend” is afkomstig van het IMF. Het IMF heeft in 2010 een paper gepubliceerd met 5 criteria voor goed toezicht (Good supervision. Learning to say no.) Daarin wordt aan de hand van de lessen uit de financiële crisis beschreven welke eigenschappen ‘goed toezicht’ kenmerken. Kort samengevat: goed toezicht moet indringend en vasthoudend, kritisch, proactief, volledig en adaptief zijn. Natuurlijk zijn al die elementen belangrijk maar als je een cultuurverandering wilt doorvoeren is het belangrijk om focus aan te brengen.

We hebben binnen DNB nagedacht aan welke van deze elementen het ons voor de crisis vooral heeft ontbroken. We kwamen tot de conclusie dat we te weinig indringend en vasthoudend zijn geweest. (zie ook het DNB plan van aanpak cultuurverandering uit 2010) Daar hebben we ons vervolgens op gericht. Het komt er in feite op neer dat de toezichthouder voor financiële ondernemingen een factor moet zijn om rekening mee te houden. Iemand die de vinger op de zere plek legt, niet doet aan symptoombestrijding maar op zoek gaat naar de kern van het probleem, die adresseert en niet rust tot het probleem is opgelost. Dat betekent trouwens ook keuzes maken. Het is niet effectief om op elke slak zout te leggen. Dat evenwicht moeten we goed bewaren. Des te belangrijker om als toezichthouder steeds de vraag te blijven stellen wat er nu echt aan de hand is. Welke indicatie geven alle kleine signalen of problemen die je ziet . En dan niet de symptomen aanpakken maar het probleem. De grootste uitdaging voor de toezichthouder is natuurlijk het juist inschatten van risico’s. Ook als die nog klein of onbekend zijn. Dat vraagt erom dat je als toezichthouder ook het onwaarschijnlijke scenario doordenkt.

Het lijkt mij dat deze veranderingen ook vragen om een cultuur- of organisatieverandering binnen toezichthoudende organisaties zoals DNB. Wat zijn uw gedachten hierover? 

Zeker. DNB heeft beide gedaan. In augustus 2010 hebben we ons 'plan van aanpak cultuurverandering' gepubliceerd. Direct daarna is een intensief cultuurveranderingstraject gestart met als sleutelwoorden indringend en vasthoudend toezicht. Onze nieuwe directie heeft daarin een belangrijke rol gespeeld. De wil om te veranderen in combinatie met het op allerlei manieren aandacht besteden aan de gewenste cultuur heeft tot een echte doorleefde cultuurverandering geleid. Daarbij heeft ook onze Toezichtacademie een belangrijke rol gespeeld. De Toezichtacademie is verantwoordelijk voor een groot deel van de opleiding van onze toezichthouders. In die opleiding lag vroeger het zwaartepunt op inhoud maar tegenwoordig is opleiding bij DNB altijd een combinatie van inhoud, vaardigheden en gedrag.

Naast die cultuurverandering hebben we per 1 januari 2011 een organisatorische verandering doorgevoerd. In het 'plan van aanpak cultuurverandering' staat onder meer dat experts een grotere rol in het toezicht moeten gaan vervullen. Om dat voornemen extra kracht bij te zetten is een nieuwe divisie opgericht waarin de expertisecentra zijn ondergebracht. Bovendien hebben we twee nieuwe afdelingen opgericht: een expertisecentrum Interventie en Handhaving voor de langlopende of complexe probleemdossiers en de afdeling Risicomanagement Toezicht. Die afdeling is in feite onze interne toezichthouder en kijkt of we de goede dingen doen en of de kwaliteit van ons toezicht goed is. En dat is nadrukkelijk geen ‘check the box’ exercitie. Of sprake is van ‘goed toezicht’ wordt immers niet bepaald door het volgen van de juiste proces-stapjes maar door een inhoudelijk juiste identificatie, beoordeling en mitigatie van risico’s. Daarvoor is het belangrijk dat je met verschillende ‘lenzen’ naar het probleem kijkt. Dat is precies de rol die de experts hebben in onze matrixorganisatie. Of zoals een van onze directieleden het uitdrukte: "Zijlicht is essentieel voor goed toezicht".

Hartelijk bedankt voor dit interview en voor het geven van een inkijk in hoe er hard wordt gewerkt aan het verbeteren van financieel toezicht. 

Coert Visser is auteur van het boek progressiegericht werken, oplossingsgericht vooruit en mede-oprichter van www.noam.nu