Channels

In 1989 hadden de Nederlandse Spoorwegen het idee om te investeren in een oude, onrendabele spoorlijn. Met beperkte investeringen kon men dan meer goederen richting Duitsland vervoeren. Geschatte kosten: 1 miljard euro. In 2007 werd de nieuwe Betuweroute in gebruik genomen. Deze had toen 4,7 miljard euro gekost. Vandaag de dag is de route nog immer niet winstgevend en kan hij niet bestaan zonder steun van de overheid. Volgens sommige economen heeft het project ook nooit een positieve business case gehad. Maar in hoeverre is dat eigenlijk belangrijk?

Sinds de opmars van Prince2 in projectmanagementland is het fenomeen business case meer gemeengoed geworden. Ook overheidsveranderingen onderwerpen we steeds vaker aan de toets van een business case. Een business case is de rechtvaardiging van de investering die nodig is om een bepaalde verandering te verwezenlijken. Kan deze euro niet beter ergens anders in geïnvesteerd worden? Zou dat niet meer rendement opleveren?

De basis van de business case is de zogenaamde business rationale: een kwalitatief statement dat beschrijft wát er moet veranderen. In het bedrijfsleven vindt de rationale zijn grondslag in de visie, missie en strategie van de onderneming. Verandering bij de overheid is echter vooral politiek gedreven. Het ambtelijk apparaat voert veranderingen door op basis van politieke besluitvorming die grondslag heeft in ideologie, pragmatisme of dogma. Bij overheden gaat het dus niet zozeer om ‘business’. Ik spreek in dat verband dan ook liever van een publieke rationale; het zou namelijk om het maatschappelijke belang moeten gaan.

Betuweroute versus Deltawerken

De Betuweroute is met zijn prijskaartje van 4,7 miljard euro bijna vijf keer ‘over de kop gegaan’. Vertel dit op een feestje en men zal er wellicht schande van spreken: “Zonde van al ons belastinggeld.”

Lees ook:

De gemeenteraad heeft geen toekomst

De discussie wordt al gauw anders wanneer we het over mensenlevens hebben in plaats van over kilometers spoor. De Deltawerken moeten een watersnoodramp als die van 1953 voor altijd voorkomen. In 2010 is het laatste deel van het project opgeleverd. Raming van de kosten in 1955: 350 miljoen euro. Uiteindelijke kosten: 5 miljard euro. Daarmee zijn de Deltawerken maar liefst veertien keer ‘over de kop’ gegaan.

Opvallend genoeg hebben de Deltawerken, met een veel grotere budgetoverschrijding dan de Betuweroute, nooit zoveel stof doen opwaaien. De vraag is waar dat verschil vandaan komt. Mijn inschatting is dat we het verre van ethisch verantwoord vinden om een prijs op mensenlevens te plakken.

We hebben daarmee meteen een kernpunt van het probleem van business cases te pakken: niet alles is zondermeer reduceerbaar tot financiële kosten en baten. Naast rendement is ook de mate waarin een investering invulling geeft aan maatschappelijk relevante doelstellingen van belang. Voor een business case binnen de overheid betekent dat, dat de focus net zo goed op maatschappelijke baten als op financiële baten moet liggen.

Een publieke rationale

De grote uitdaging voor de overheid is: hoe bepaalt men de publieke rationale die de basis is van de business case? Hoe kan men vaststellen of de verwachte baten worden bereikt als men niet alles kan uitdrukken in geld? Dat lukt alleen als we business cases voor overheidsveranderingen op een andere manier opstellen dan de ‘standaard’ voor het bedrijfsleven:

  • de publieke business case is de maatschappelijke rechtvaardiging voor een investering, waar een financiële rechtvaardiging slechts één van de onderdelen van is;
  • de business case draait om de toegevoegde waarde zoals de politieke meerderheid die als afgevaardigde van alle burgers ziet (maatschappelijke baten).

De politieke meerderheid, vertegenwoordigd door bijvoorbeeld de regeringscoalitie, bepaalt de publieke rationale. Een rationale voor de Betuweroute zou bijvoorbeeld als volgt uitgeschreven kunnen worden:

De haven van Rotterdam is de grootste van Europa. Om de grootste haven te blijven moeten we hierin blijven investeren. Een van die investeringen betreft het transport van goederen tussen de haven en het Europese achterland. Binnen de Europese Unie is, vanuit milieuoogpunt, vervoer over het spoor een speerpunt van beleid. Nederland doet mee met de Europese spoorontwikkelingen. Daarom is een snelle, rechtstreekse goederenspoorverbinding nodig tussen de Rotterdamse haven en het Europese achterland.

Meetbare baten

Om verandering te kunnen sturen, zal men de publieke rationale moeten uitwerken in meetbare, maatschappelijke baten. Wanneer is er nu precies aan voldaan? Wanneer is de verandering een succes? Dat betekent dat de baten voorzien moeten zijn van normen. Voor de publieke rationale van de Betuweroute zouden deze meetbare baten bijvoorbeeld kunnen zijn:

  • de groei en omvang van de haven van Rotterdam, uitgedrukt in bijvoorbeeld aantal ton verwerkte goederen of gerealiseerde omzet door betrokken bedrijven en overheden;
  • de (groeiende) positie van Nederland als distributieland van goederen binnen Europa;
  • een schoner milieu, uitgedrukt in de vermindering van totale roet en CO2 uitstoot;
  • “aanzien” van Nederland binnen Europa, “aanzien” van Nederlandse politici bij Europese collega’s, uitgedrukt in bijvoorbeeld een toename van Europese functies die aan Nederlanders toekomen.

Met meetbare baten is het direct duidelijk wat men wil bereiken en waar overheden de maatschappelijke meerwaarde zien voor de samenleving. Dergelijke transparantie kan behoorlijk confronterend zijn, met name voor politici. Zij zullen nu toch op concrete gronden verantwoording aan de samenleving moeten afleggen. Er is geen ruimte meer voor bewust vage doelstellingen en politiek-ambtelijke ‘spielerei’.

De valkuil

In het geval van de Betuweroute heeft de politiek er destijds voor gekozen om een veronderstelde economische noodzaak op te voeren. Een publieke rationale als economische groei zal echter altijd de vraag oproepen of er niet beter renderende alternatieven zijn. Zo leidde deze rationale tot de (terechte) vraag of het investeren in de binnenvaart niet een betere oplossing zou zijn dan de voorgenomen investeringen in het spoor.

Deze keuze, het opvoeren van veronderstelde financiële baten in plaats van maatschappelijke baten, heeft tot veel (onnodige) discussie geleid. Het was niet overtuigend en berekeningen werden onderuit gehaald. Het is de belangrijkste reden dat de Betuweroute in de ogen van het publiek een schoolvoorbeeld is van een geldverspillende overheid.

Recent: gemeentelijke opschaling

Het kabinet Rutte II heeft de ambitie om provincies en gemeenten in omvang op te schalen. Ook deze ambitie wordt gelegitimeerd door een veronderstelde economische noodzaak: synergie en schaalvoordelen. De vraag is echter wat het kabinet nu precies wil bereiken met de opschaling en welk probleem men er mee wenst op te lossen. En waarom opschaling dan de meest aangewezen oplossing zou zijn.

Onderzoeksinstituut COELO heeft in 2010 aangetoond dat door gemeentelijke opschaling de kosten stijgen in plaats van dalen, óók op de langere termijn. Als verantwoordelijk minister Plasterk niet hard kan maken waarom de herindeling nodig is en wat meetbaar de baten zijn voor de samenleving, zal de herindeling falen. Wellicht niet in bestuurlijk-ambtelijke kringen, maar dan toch wel in de ogen van de samenleving.

Kortom

Een publieke business case gaat niet primair over rendement, maar over het realiseren van doelstellingen en het geven van invulling aan de publieke rationale en maatschappelijke baten. Het is aan degenen die de publieke veranderingen leiden om die rationale en baten meetbaar te maken. In het voorbeeld van de Betuweroute heb ik laten zien hoe dat kan.

Ballen op het blokDaarvoor moet men dan wel met de billen bloot. Dat zal voor veel politieke en ambtelijke functionarissen behoorlijk confronterend zijn. En kunt u de verandering niet legitimeren in maatschappelijke baten, dan is mijn advies even simpel als radicaal: de voorgenomen verandering gewoon NIET DOEN.

Basile Lemaire is bestuurskundige en auteur van het boek Ballen (m/v) op het blok: succesgericht veranderen binnen overheden dat in maart 2013 bij uitgeverij Kluwer verschijnt.

Kennisbank onderwerpen:

Kennisbank onderwerpen:

 

Reageer

Na het plaatsen kunt u uw reactie nog 30 minuten aanpassen.

Reacties

Ik ondersteun de verhaallijn. Met name de Casus Betuwelijn en opschaling gemeenten geven aan waar de crux zit. De Case for Change (verandernoodzaak) die het traject in gang zet, passeert vaak zonder voldoende onderbouwing de besluitvorming en vervolgens moet met een zgn. business case deze onderbouwing alsnog worden gegeven. De waarde van een business case bij grote infrastructurele projecten en bij poltiek gedreven veranderingen lijkt in die gevallen schromelijk te worden overdreven!

Prima artikel.
Een Business Case is meer dan slechts een kosten/baten analyse. Het zou zo moeten zijn dat een goede Business Case “Hearts and Minds” wint, dus verder gaat dan slechts een rationele onderbouwing. Er wordt steun van belanghebbenden gecreëerd als het goed is.

Bij de overheid is het vaak zo dat er sprake is van een negatieve Business Case. Er zijn hier twee smaken:
– een project moet verplicht wordt uitgevoerd, bijvoorbeeld wetgeving
– een project kan maar beter worden uitgevoerd om risico’s te vermijden. Een voorbeeld is het hierboven genoemde Delta Plan
In het geval van een negatieve Business Case ligt de nadruk nooit op de (financiële) baten, vandaar de term negatieve Business Case.

Overigens wordt dit allemaal besproken in gangbare methodes zoals PRINCE2 en MSP. Men moet het alleen wel willen lezen…

Goed verhaal, maar wel een kanttekening. De politieke rationale is veelal een reconstructie achteraf; besluiten in de politiek worden vaak niet op basis van zakelijke overwegingen genomen. In het bedrijfsleven soms ook niet, maar daar zijn de effecten van van een investering achteraf toch beter vast te stellen. En daarmee ook verantwoordelijkheid.

In de zo verfoeide EU bestaat soms de verplichting om een planevaluatie (ex-ante) uit te voeren. (http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/evaluation/docs/ex_ante_guide_2001_en.pdf). In Nederland kennen we, binnen het VBTB kader, het begrip ex ante evaluatie ook. Deze toets, voorafgaand aan nieuw beleid of grote investeringen, is echter niet verplicht. Het publieke belang in Nederland zou met het (opnieuw) invoeren van een verplichtte planevaluatie gediend worden; het zou een remedie kunnen vormen tegen facts free politics en het daaruit volgende facts free beleid. Helaas staat op ‘vooraf’ verantwoording afleggen door beleidsmakers geen beloning; hetgeen deels de vraag beantwoord waarom er zo weinig van fouten geleerd wordt.

Een interessant artikeltje. Overigens zeer bekende stof voor hen met een bestuurskundige achtergrond.
De meeste van de in dit artikel gestelde punten en vragen zijn in een verder verleden namelijk al uitgebreid onderwerp geweest van bestuurskundige en bestuursjuridische onderzoeken.

Zo deed o.a. de aanleg van de – uiteindelijk – halfdoorlaatbare dam in de Oosterschelde wel degelijk zeer veel stof opwaaien.
Ook onderzoek naar de ‘publieke rationale’ – waaronder de effecten van publieke schaalvergroting – is ruimschoots voorhanden. Let daarbij ook even op de ‘politiek-administratie dichitomie’ en op de soms subtiel beperkte onderzoeks-scope.
Voor de effecten van overheidsfinanciën op beleidsvoorbereiding en -uitvoering is Drees jr. een vermakelijke bron.

Meetbaar maken van publieke veranderingen en met de billen bloot gaande politici en ambtenaren? Dat geeft toch wel blijk van humor bij de auteur.

Ik ben benieuwd of hij in zijn komende boek een tankbrug kan leggen over de kloof tussen publieke business case en de practische uitvoering in programma’s en projecten.

Goed artikel, dat met name de ambtenaren in de praktijk ten dienst zal kunnen staan in het deskundig informeren van hun bestuurders. De werkelijkheid van alle dag is bij hen vaak bekend, maar bij de bestuurs niet of onvolledig en op zijn minst gekelurd door ambitie en ideologie. Dat is ook goed maar het besluit om door te gaan op de ingeslagen koers dient zo gewogen mogelijk te zijn.
In deze tijd moet echter ook de financiele kant van de zaak een rol toebedeeld krijgen. Ik pleit dan ook voor een public case én een business case. Het heeft tot voordeel dat daarmee de financiele implicaties van de public case apart en helder worden neergelegd. Dat maakt het maken van keuzes misschien niet makkelijker, maar wel beter.

Toon alle 5 reacties
x
x