‘Regiegemeente’ worden: onderschat vraagstuk

Cover stories

Veel gemeenten zijn bezig uitvoerende taken op basis van langdurige contracten op afstand te zetten. In plaats van uitvoerder wordt de gemeente bestuurder op afstand. Het samenspel tussen ’regiegemeente’ en de uitvoerende samenwerkingspartner blijkt in deze nieuwe situatie vaak problematisch, vooral als er sprake is van verzelfstandiging van een voormalige gemeentelijke dienst. Meerdere  oorzaken  liggen hieraan ten grondslag. Door vooraf met aandacht naar dit sturingsvraagstuk te kijken kan een heleboel ellende bespaard worden.

Het blijkt toch wel lastig

Een middelgrote gemeente heeft enkele jaren geleden de ambitie uitgesproken zich te ontwikkelen tot regiegemeente. Zij heeft er voor gekozen een aantal uitvoerende taken onder te brengen bij een verzelfstandigde  uitvoeringsorganisatie. D...

Leuk artikel, heel herkenbaar! Het onderstreept maar weer eens dat je niet alles vanuit je torenkamer met paper en koffie kunt regisseren. In de sfeer van 'a desk is the most dangerous place from which to view the world'. Destijds heeft Unilever (eind jaren 70/begin jaren 80) ook geworsteld met deze problematiek toen zij terug gingen naar hun 'core'. Ze deden in rap tempo hun drukkerij, hun reclamebureau, hun vervoerders, etc. de deur uit. Weg ermee! Waren alleen vergeten dat je dan wel een paar steengoede mensen moet achterhouden. Die de gesprekken kunnen voeren met die opdrachtgevers. En die ook respect afdwingen doordat ze écht weten waar het over gaat. Dat scheelt veel gedoe met papieren tijgers zoals SLA's, DVO's en andere draken van overeenkomsten. Maar laat de gemeentes ook een een kijkje nemen in de keuken van Rijkswaterstaat die al sinds 2004 ervaring heeft opgedaan met de transiatie van een uitvoerings- naar een regieorganisatie. Het helpt wel (en dat heb ik daar geleerd) om helder te zijn wat dat dan betekent voor de competentie van je collega's. Lang niet iedereen kan die stap in de praktijk namelijk maken. Wees daar dus duidelijk over qua verwachtingsmanagement!
M. Kok
Leuk artikel.
Een richting die kan bijdragen aan het verzachten van de budgettaire pijn die bij gemeentes (zal) word(t)(en) geleden.
Het is een scenario dat waarschijnlijk vanzelf uit zal komen. Neem het rapport "De Grote Uittocht" er eens bij en zie hoe het capaciteitstekort de gemeentelijke organisaties straks slechts deze keus overlaat.
Er voor zorgen dat de uitvoering ook datgene oplevert dat de behoefte dekt hangt o.a. samen met gedegen Contractmanagement. De in het artikel aangehaalde "Outcome", of zoals wij het meestal benoemen; "Output- of resultaatspecificatie" is een aanpak waarbij de behoefte vanuit de opdrachtgever (gemeente) helder wordt aangegeven maar de wijze waarop dit zo goed mogelijk wordt bereikt aan de (innovativiteit / inventiviteit / creativiteit van de) markt wordt overgelaten.
Het meten en bespreken (afrekenen) van het uiteindelijke resultaat of prestaties wordt met deze benadering tevens een stuk eenvoudiger en minder multi-interpretabel.
M.a.w. -Goed voorbereiden; Goed inkopen/aanbesteden; Goed contracteren en Goed evalueren/sturen (Contractmanagement).
Marcel Reijnen
Pro-lid
Inderdaad een heel herkenbaar artikel. Ik begeleid een aantal ondernemingsraden in dit soort trajecten. Eén aspect mis ik een beetje: de verantwoordelijkheid van de gemeente naar de burger. Veel diensten die door de gemeente worden uitbesteed, commercieel of via een samenwerking gaan hun eigen leven leiden.

Bij problemen als burger met een uitvoeringsorganisatie blijft de gemeente verantwoordelijk. De invloed van één aangesloten gemeente is, met name bij een samenwerkingsorganisatie, echter vaak (heel) gering. Dit ervaren veel ambtenaren ook als een probleem.
Een klein voorbeeld uit eigen praktijk: Een samenwerkingsverband voor de afvalverwerking hanteert bepaalde tarieven. Met name het tarief voor bouwpuin is een probleem. Een heel klein beetje kost € 35,- om te storten (<1/2 m3). Ik heb de verantwoordelijk ambtenaar daarop aangesproken en die zegt het heel vervelend te vinden, maar dat de gemeente er geen invloed meer op heeft. Dan moet er nieuw beleid gemaakt worden met 10 andere partners en dat gaat zomaar niet. De gemeente heeft er zelfs veel last van want er wordt veel in het buitengebied illegaal gestort. Dat kost alleen maar extra geld.

Waarom zou de burger nog voor de gemeenteraad stemmen als die de facto weinig meer te zeggen heeft over feitelijke diensten aan de burger?
Gert Teusink
Lid sinds 2008
Het artikel is een mooie greep uit de allerdaagse sourcing praktijk met veel herkenbare situaties en voorbeelden. Dat het sturingsvraagstuk niet onderschat moet worden wordt eens te meer duidelijk gemaakt door de auteurs.
De vraag is nu of we het antwoord op het probleem sturing nu boven water hebben. De auteurs worstelen met zaken als oorzaak en gevolg. Immers, is de sturing echt zo moeilijk of komt het doordat er voordat de taken en processen op afstand werden gezet er al geen goede sturing was. De praktijk laat zien dat het laatste vaak het geval is. In dit kader valt vaak het bekende ‘garbage-in garbage-out’ op te tekenen. Als je als opdrachtgever niet goed de huidige sturing op taken en processen op orde hebt kan er niet verwacht worden dat andere partijen die deze taken en processen overnemen dat gaan oplossen. Bovendien en hier gaan veel overheden aan voorbij dat het op afstand zetten vaak betekent dat er achterblijvende taken blijven en nieuwe taken ontstaan, zoals het voeren van regie. Het voeren van regie vraagt om andere competenties en gedrag van de partners in de keten en vooral van de opdrachtgever. Het voeren van regie oftewel het sturingsvraagstuk vraagt om een stuk verzakelijking van de relaties in het netwerk. Elkaar aanspreken op gedrag en prestaties daar gaat het om Het is juist hier waar vaak de schoen wringt als het gaat om sturingsvraagstuk bij menig overheidsorganisatie. Succesvolle sourcing trajecten kenmerken zich onder meer door juist in het begin van de trajecten een juiste assessment te maken van de eigen ‘ist’ situatie en de vertaling daarvan in een realistisch programma van eisen voor de ‘soll’ situatie. Een te ambitieus programma van eisen leidt onherroepelijke tot sturingsvraagstukken waar opdrachtgevers (nog) niet klaar voor zijn.
Stephan van der Pols
Heel herkenbaar. Mijn overtuiging is ook dat het uitbesteden niet exact gedefinieerd kan worden. In productenboek kan je wel proberen zo veel als mogelijk te omschrijven wat de dienstverlening moet zijn. In kwaliteit of kwantiteit en de daarbij behorende middelen. Maar daarnaast is het belangrijk om een goede relatie te verkrijgen en onderhouden. Dat bereik je door onder andere een gezamenlijk doel na te streven. De belangrijkste is natuurlijk de dienstverlening (tevredenheid) van de burger. Dit werkt beter dan eenzijdige beoordeling en eventuele sancties.
Jan den Hollander
Lid sinds 2010
Beste Dirk-Jan de Bruijn

In ons artikel geven we al aan dat de gemeente ook het nodige te doen staat om er voor te zorgen dat ze de toekomstige situatie aan kan. Een belangrijk aspect daarvan is dat er in de toekomst mensen moeten zijn die kunnen omgaan met de nieuwe sturingssituatie en dat daarbij inhoudelijke deskundiheid meer dan nodig blijft. Maar daarbij zijn inderdaad wel andere competenties van belang dan voorheen. En het is inderdaad belangrijk om daar van meet af aan heel duidelijk over te zijn.

Jan den Hollander
Jan den Hollander
Lid sinds 2010
Naar aanleiding van de reactie van M. Kok

Goed contractmanagement is uiteraard een sleutel voor dergelijke situaties. Maar zoals al in het artikel gesteld niet alle dienstverlening is te pakken in van te voren bedachte eenduidige criteria, het loopt niet altijd zoals gepland etc. Het gaat er om dat er een zodanige situatie wordt gecreerd dat men dat later ook aan kan.
Niet onbelangrijk daarbij is het verschil tussen outcome en output. De precieze afspraken gaan over de output, maar outcome termen vormen de context. Dat is van belang omdat het SMART maken van output om daar later op terug te kunnen komen in de praktijk vaak leidt tot het zich verzelfstandigen van die outputindicatoren. Door ook de meestal veel kwalitatiever gedachten over de outcome te explciteren creeer je kader om dat althans tot op zekere hoogte te kunnen beteugelen.
Het denken in termen van contractmanagement is van absioluut belang; tegelijk geldt echter dat als dat al te technocratisch wordt opgepakt hetsysteem zich zelf uiteindelijk in de staart bijten.
Jan den Hollander
Lid sinds 2010
Nav de reactie van Marcel Reijnen

Inderdaad, je schetst een pprfecte case. Volgens mij geeft die aan hoe belangrijk het is dat de pplitieke invloed niet via een omweg weggemasseerd wordt.
Vroeg of laat trouwens - uiyeindelijk ook in de geschetste situatie - herneemt die politiek haar invloed weer en dan vaak op een manier die weer negatief terugslaat op (de werkwijze van) degenen, die nu lijken te hebben gewonnen.
Jan den Hollander
Lid sinds 2010
Naar aanleiding van de reactie van Gert Teusink

Reactie belicht interessant aspect. Vaak is het zo dat ontevredenheid over de huidige situatie één van de factoren is, die leidt tot het op afstand zetten en uitbesteden aan die op afstand gezette partij. Men mag dan niet verwachten - we wezen er al op in het artikel - dat het dan opeens beter gaat. .Langer bestaande ontevredenheid binnen het gemeentelijk apparaat wijst er op dat men het sturingstechnisch toen niet op orde had. Duidelijk is dat bij het ontwerpen van de nieuwe situate ook meegenomen moet worden, waarom men er vroeger geen grip op kreeg en wat er dan voor nodig is om dat in de nieuwe situatie wel te krijgen. Dat is het het interessante punt van de reactie.
Anderzijds is het wel zo dat de sturingsrelatie principieel anders wordt.. Het kan zo zijn dat men in de nieuwe situatie wel zou kunnen wat men eerder niet kon. Juist omdat het om andere competenties gaat. Garbage in kan compost out zijn, maar dat gaat niet van zelf. Daarvoor moet je de condities scheppen en vooral ook over de juiste competenties beschikken.
Het nieuwe sturingsvraagstuk inclusief de daarvoor benodigde competenties zal van te voren inderdaad heel bewust onder ogen gezien moeten worden.
Tom Pots
Ik ben het volledig eens om de transitie naar regie als veranderproces te zien en daar krachtig op te sturen. De overgang van een gemeente van uitvoering naar regisseur is een grote stap. In het veranderingsproces zijn drie bouwstenen van belang:
1. Verankeren in besturing
2. Inbedden in uitvoering
3. Nieuwe competenties

Ad 1 - Verankeren in besturing
Door regie te verankeren in de besturing worden de randvoorwaarden gecreëerd waarin nieuw effectief gedrag van de medewerkers mogelijk is en wordt gestimuleerd. Dat betekent dat regie onderdeel moet worden van de:

a) piramide van prestatie-indicatoren. de pyramide maakt duidelijk waarop gestuurd wordt binnen Directie, MT’s en teamoverleggen. Het laat zien wat een leidinggevenden van een organisatie belangrijk vinden. De prestatie-indicatoren kunnen krachtige prikkels zijn om gedrag te veranderen.

b) Vergaderstructuur en –cultuur: de structuur en cultuur van vergaderingen is respectievelijk de agendavorming en de wijze waarop directie, MT’s en teams vergaderen. De onderwerpen van een vergadering en hoe deze behandeld worden heeft een belangrijke invloed op het gedrag in organisaties.

Ad 2 – Inbedden in uitvoering
Leidinggevenden hebben de neiging om alles goed uit te denken en te ontwerpen. Alles staat op papier en nu moet het ‘gewoon’ gedaan worden. Ik deel de conclusie uit het artikel dat een overgangs- of ontwikkelperiode moet worden gecreëerd. Processimulaties zijn in deze periode van essentieel belang. Processimulaties gaan uit van de volgende stelregel:

“Als alle betrokken van een proces met elkaar in één kamer er niet uitkomen, dan wordt het proces zeker niet goed uitgevoerd in het grote gebouw van een gemeente of in de relatie tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie. Zijn alle betrokkenen van een proces wel in staat om er met elkaar in één kamer uit te komen, dan is daar de krachtige basis gelegd om het proces succesvol in te richten en het handelen van mensen echt te veranderen”.

Processimulaties bouwen de brug tussen papier en actie en geven input voor de besturing. Tijdens de processimulaties gaan de betrokkenen eerst met elkaar oefenen in de nieuwe rollen door mogelijke situaties en interactiepatronen tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie gezamenlijk door te lopen. Nogmaals, als het niet lukt om er met elkaar in een kamer uit te komen, dan lukt het helemaal niet als de betrokkenen van de gemeente en uitvoeringsorganisatie op andere locaties zitten. Processimulaties ondersteunen om regie in te bedden in het dagelijks handelen van de betrokkenen.

Ad 3 – Nieuwe competenties
De switch van uitvoering naar regisseur is ook de overgang van de liefde voor vakmanschap naar de liefde voor verbinden. Dat betekent dat andere competenties nodig. Regie vereist een variëteit aan competenties, die afwijken van de competenties van de traditionele ambtenaar. Competentieprofielen verschuiven van de uitvoering naar het managen van de klantrelatie en het aansturen van de uitvoeringsorganisatie, zonder op de stoel te gaan zitten van de uitvoering. Daar zit meteen de grootste valkuil voor ambtenaren die vroeger in de uitvoering zaten en nu regisseur geworden zijn. Zij willen vaak bewijzen dat het heel onverstandig was om de uitvoering op afstand te plaatsen en proberen de oude situatie te herstellen of hebben vanuit hun uitvoerende oriëntatie moeite om de rol van regisseur aan te nemen. Eén van de belangrijkste tips die ik wil geven, vanuit mijn ervaring met regie, is: “leid interne mensen zoveel mogelijk op, maar aarzel niet om vers bloed van buiten aan te trekken”. Regie-organisaties die minder goed functioneren worden vaak alleen bemenst door ex-uitvoeringsmedewerkers. Het talent op het vlak van inhoud en uitvoering dekt vaak onvoldoende de benodigde competenties, die te maken hebben met klantgerichtheid, zakelijk en contracterend gedrag. Bovendien zijn zij gewend aan bepaalde routines en kunnen de oriëntatie missen om het werk op een andere afwijkende wijze te organiseren. Het succes van regie valt en staat met de juiste competenties.

Het samenspel tussen krachtige prikkels in de besturing, eerst gezamenlijk oefenen en de juiste competenties bieden gemeenten de kans om succesvol de switch naar regie te maken.

Meer over Overheid