‘Regiegemeente’ worden: onderschat vraagstuk

Veel gemeenten zijn bezig uitvoerende taken op basis van langdurige contracten op afstand te zetten. In plaats van uitvoerder wordt de gemeente bestuurder op afstand. Het samenspel tussen ’regiegemeente’ en de uitvoerende samenwerkingspartner blijkt in deze nieuwe situatie vaak problematisch, vooral als er sprake is van verzelfstandiging van een voormalige gemeentelijke dienst. Meerdere  oorzaken  liggen hieraan ten grondslag. Door vooraf met aandacht naar dit sturingsvraagstuk te kijken kan een heleboel ellende bespaard worden.

Het blijkt toch wel lastig

Een middelgrote gemeente heeft enkele jaren geleden de ambitie uitgesproken zich te ontwikkelen tot regiegemeente. Zij heeft er voor gekozen een aantal uitvoerende taken onder te brengen bij een verzelfstandigde  uitvoeringsorganisatie. Door meer een regisseursrol te gaan vervullen verwacht de gemeente een bezuiniging te realiseren.

Overigens: bij regie denken wij eerder aan in een complex veld van vele actoren en belangen door vaak indirecte beïnvloeding toch de oplossing van een maatschappelijk vraagstuk dichterbij brengen. Het gebruik van de term ‘regiegemeente’ in het kader van het op afstand zetten van bepaalde activiteiten, waar dit artikel over gaat,  is dus niet echt passend. Omdat gemeenten de term in de praktijk wel op die manier gebruiken, doen wij dat ook.

Afgelopen jaar heeft de ambtelijke organisatie gewerkt aan het opstellen van een meerjarig contract met een uitvoeringspartner. In de overeenkomst zijn verschillende aspecten geregeld om tot een constructieve samenwerkingsrelatie te komen. Er is een overlegstructuur opgesteld, er is een rapportagestructuur ontworpen en er liggen prestatieafspraken.

Recente ervaringen schetsen helaas een ander beeld. De gemeente heeft al verschillende keren met haar uitvoeringspartner om tafel gezeten, zowel op operationeel- als op managementniveau. Keer op keer verzanden deze gesprekken in eindeloze discussies, onderlinge afspraken worden niet nagekomen en de kwaliteit van de samenwerking is ronduit slecht te noemen. Men begrijpt niet hoe het zover heeft kunnen komen. Er lag toch een overeenkomst. Daarin was toch alles geregeld. Waarom werk het dan niet?

Het samenspel regiegemeente en (verzelfstandigde) uitvoeringsorganisatie verloopt kennelijk lang niet altijd succesvol. Wanneer we nader onderzoeken wat de oorzaak hiervan is, blijkt dat er weinig aandacht wordt geschonken aan een aantal elementen dat een cruciale rol speelt in de relatie tussen beide organisaties. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met het gegeven dat dienstverlening niet altijd te standaardiseren is,  er dikwijls sprake is van gedwongen winkelnering,  de gemeente onrealistische verwachtingen heeft naar haar opdrachtnemer en  de politieke context onderschat wordt. En … plannen is mooi, maar in de praktijk loopt het vaak net even anders. En dan?

Dienstverlening ontstaat in interactie

Aanbesteden is tegenwoordig  gebonden aan strikte procedures  waarbij vooral de zaak formeel zuiver moet worden gehouden. Maar het ontwerpen van kwalitatief goede dienstverlening kan niet zonder aandacht voor de relatie.(1) Opdrachtgever en opdrachtnemer moeten in interactie de dienstverlening vormgeven. Gedurende dit ontwerpproces duiken zij samen in de problematiek en vormen zo een gezamenlijk beeld van wat er moet gebeuren en hoe. Daarbij ligt de verantwoordelijkheid voor het eerste aspect (het wat) natuurlijk primair bij de gemeente en voor het tweede (het hoe) bij de uitvoeringsorganisatie. Maar het werkt pas als zowel ‘wat’ als ‘hoe’ in overleg zijn vastgesteld: het ‘wat’ nauwkeurig, het ‘hoe’  net zo ver dat de gemeente de  risico’s kan overzien.

Als de gemeente gladheidbestrijding uitbesteedt, spreken gemeente en uitvoeringsorganisatie niet alleen af dat gladheidbestrijding tot het takenpakket van de externe uitvoerder behoort. Ze spreken ook af dat de uitvoeringsorganisatie jaarlijks een  gladheidbestrijdingsplan opstelt dat de gemeente vaststelt.

Onrealistische verwachtingen frustreren het proces

De verwachting bij gemeenten is vaak dat uitbesteden een besparing oplevert. Het tegenovergestelde blijkt vaak het geval: in plaats van een bezuiniging, nemen de kosten ineens toe. Tegenover elke vraag die de gemeente bij de uitvoeringsorganisatie neerlegt staat een factuur, terwijl er vroeger veel even tussendoor ging. Dit leidt tot discussies, vooral op operationeel niveau. Toen de gemeente het uitvoerende werk nog in eigen hand had, kon zij taken bij de eigen uitvoeringsorganisatie beleggen zonder hiervoor extra budget te organiseren. Er gebeurde daardoor daar meer dan men zich realiseerde. De nieuwe situatie leidt dan wellicht tot een beter afwegingsproces, maar het leerproces is wel pijnlijk. Dat is te voorkomen. Het betekent dat in het voortraject  heel precies moet worden vastgesteld wat er eigenlijk aan werk gebeurt. En dan nog is het verstandig een overgangsperiode in te lassen alvorens al te definitieve afspraken te maken.

Ook het beleggen van echt nieuwe taken gaat niet vanzelf. Er komt meer tegenspel van de uitvoerende organisatie en de gemeente moet uitkijken dat de kosten van gebrek aan flexibiliteit niet op de gemeente afgewenteld worden, zeker bij gedwongen winkelnering. De inrichting van het onderhandelingsproces zal van te voren goed doordacht moeten worden op aspecten als flexibiliteit en transparantie.

Daarbij komt dat de gemeente verwachtte dat de kwaliteit van de uitvoering na uitbesteding toe zou nemen. Maar als er sprake is van verzelfstandiging van een voormalige gemeentelijke dienst of afdeling, werkt de nieuwe organisatie vaak nog door met dezelfde mensen, die het werk vroeger deden. Er kan niet verwacht worden dat zij van de ene op de andere dag wel aan allerlei verwachtingen kunnen voldoen, die zij als gemeentelijke dienst niet konden waarmaken. De  ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie dient daarom onderdeel te zijn van de afspraken

Overigens betekent dit alles niet dat de gemeente zelf stil kan blijven staan. In de eigen organisatie zal ook het nodige moeten veranderen. Zo zal men na moeten denken over de invulling van de regierol.

Het loopt altijd anders dan gepland

Nadat uitvoerende taken door de gemeente op afstand zijn gezet blijken  zaken anders te lopen dan gepland. Verwachtingen komen niet uit, inschattingen bleken onjuist, er worden fouten gemaakt. Te doen alsof dit verkeerd is, schept een onjuiste voorstelling van die realiteit. Een plan is geen voorspelling maar een voornemen om op een bepaalde wijze te werk te gaan. De kunst van goed (project)management is om adequaat om te gaan met de afwijkingen: op tijd signaleren en op tijd bijsturen. Complexe dienstverlening kan niet anders ingevuld worden dan in een gezamenlijk traject: al doende, al ontwikkelende, al lerende. Hoe daar invulling aan te geven dient dus van te voren doordacht te worden.

Terugkomend op de case van de gladheidbestrijding: de eerder genoemde gemeente en uitvoeringsorganisatie zijn dus met alleen het opstellen van een gladheidbestrijdingsplan niet klaar. Ze spreken ook een overlegstructuur af voor als er opeens iets anders nodig is. Als bijvoorbeeld strooien niet helpt en aan iets anders – niet voorzien bv schuiven – gedacht moet worden. Het omgaan met de onvoorziene situatie – strooien werkt niet of het zout is op! - dient voorzien te zijn, omdat het kan leiden tot een bijstelling van de afspraken. Afspraken over de ‘outcome’ bijvoorbeeld de mate van veiligheid en bereikbaarheid kunnen daarvoor het kader vormen.

Gedwongen winkelnering legt druk op de relatie

Vaak heeft de gemeente bij de verzelfstandiging van een eigen dienst of afdeling afspraken gemaakt over gedwongen winkelnering. De uitvoerende organisatie wordt nu echter een autonome organisatie met eigen belangen en verantwoordelijkheden. Als opdrachtgever en opdrachtnemer elkaar makkelijk vinden en als de uitvoering steeds naar de idee van de opdrachtgever goed gebeurt gaat alles goed. Maar wat als beiden het niet eens worden over de werkwijze? En wat als de uitvoeringspartner zich niet druk maakt over de wijze waarop het product geleverd wordt, daar waar dit voor de gemeente wel (risicovolle) gevolgen kan hebben? Partijen moeten er altijd samen uitkomen en de één kan de ander daar altijd mee chanteren, expliciet uiteraard, maar meestal impliciet, door gewoon de eigen lijn te blijven trekken. Basisstrategie van beide partijen – maar zeker van de opdrachtgever – is dus het zo systematisch mogelijk voorkomen van conflicten, althans het voorkomen van het innemen van posities, waardoor die conflicten moeilijk oplosbaar worden.

Dat zal meestal resulteren in een bepaalde systematiek van overlegstructuren en beslisregels, maar kan ook tot andersoortige maatregelen leiden. Bij de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer  is bijvoorbeeld besloten discussies over de prijs te voorkomen door het niveau daarvan eenmaal in de zoveel tijd door een externe partij te laten onderzoeken.

De politieke context verandert niet

De politieke verantwoordelijkheid voor wat er gebeurt en hoe dat gebeurt, neemt met het uitplaatsen niet af. Al is dat soms een impliciete verwachting of zelfs doelstelling. Desalniettemin weten we  dat de politiek juist graag intervenieert op laag abstract niveau, over concrete vraagstukken, over specifieke situaties. De afspraken tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie dienen daarom voldoende ruimte te bieden voor politieke beïnvloeding.

Naast hun invloed via de beleids cq opdrachtgevende kant wil juist het politiek bestuur nog al eens interveniëren naar aanleiding van de waan van de dag. Een procedure om op  deze incidenten snel te kunnen reageren met - indien gewenst - directe betrokkenheid van een wethouder, kan natuurlijk altijd in het systeem ingebouwd worden. Bijvoorbeeld in de vorm van een commissie of een specifiek overleg voor uitzonderlijke gevallen.

Conclusie

Het sturingsvraagstuk voor de regiegemeente is een niet te onderschatten vraagstuk, zeker als daarbij ook sprake is van verzelfstandiging. De volgende punten verdienen hierbij de aandacht :

Ontwerp realistisch
Denk goed na over hoe de toekomstige situatie moet gaan werken in zo concreet mogelijke termen. Denk niet dat beleid en uitvoering echt te scheiden zijn, denk dus ook na over hoe straks de koppeling gaat verlopen. Denk niet dat de politiek weg te werken is, maar geef de politieke beïnvloeding een effectieve plaats in het geheel.

Ontwerp ‘gedoebestendig’
Het is één ding de zaak te ontwerpen zoals die moet gaan lopen. Het is naïef om te denken dat het ook zo zal gaan. Denk na over waar het fout kan gaan. Immers Murphy’s wet zegt dat het daar dan ook fout zal gaan. Denk na over hoe conflicten kunnen en dus zullen ontstaan. Doordenk vooral ook de consequenties van de gedwongen winkelnering op alle niveaus. En ga er bij dit alles bovendien van uit dat niet alles te voorzien is.

Creëer een ontwikkel / overgangsperiode
Zowel de gemeente als de uitvoeringspartner moeten aan hun nieuwe, rol wennen. Neem daarom de ruimte om binnen de eigen organisatie orde op zaken te stellen en de nieuwe rol eigen te maken. Het inrichten van een tijdelijke projectorganisatie met medewerkers van de gemeente en de uitvoeringsorganisatie kan aan die ontwikkelperiode vormgeven. Hef vervolgens deze leervoorzieningen niet op  bij de overgang, maar creëer een overgangsperiode.

Van vertrouwen door papier, naar vertrouwen in elkaar
Vertrouwen ontstaat niet door veel vast te leggen op papier, maar door direct contact. Door het met elkaar te hebben over hoe het gaat, wat niet / wel goed gaat, door samen bij te sturen. Daar kan geen contract tegenop.

Bovendien kan een contract niet in alles voorzien, er is op meerdere niveaus sowieso overleg nodig, gezamenlijke sturing.

Het gaat hier om een veranderingsproces
Een traject van opdrachtgever en opdrachtnemerschap aangaan betekent een verandering voor de bestaande organisaties. Alles wat hiervoor aan de orde is geweest laat zien dat het van belang is om het traject ook als een verander proces te zien en als zodanig veranderkundig aan te pakken.

.
Marjolein Hesselink en Jan den Hollander zijn organisatieadviseur bij Van de Bunt Adviseurs. Hester Keesmaat is bestuurssecretaris bij Amsta.