Commitment of control in de publieke sector

Publieke organisaties gebruiken regelmatig modellen die ontstaan zijn in de private sector zoals balanced scorecard, organisatiecockpit, performance prisma, INK-managementmodel, en EFQM model. De vraag is nu of de invoering van dergelijke prestatie-managementmodellen een publieke sector 'that works better and costs less' dichterbij brengt, of juist contra-productief werkt en de bureaucratie alleen maar bevordert.

1. “De” publieke sector bestaat niet
2. Publieke sector stelt extra eisen
3. Information-overload verlamt managers in publieke sector
4. Focussen en niet micro-managen
5. Ownership
6. Controf of commitment?

De publieke sector bestaat niet

In de publieke sector worden (zeer) uiteenlopende activiteiten verricht voor uiteenlopende typen klanten of burgers. Zo maakt Noordegraaf (2004) op basis van de activiteiten onderscheid in vier verschillende settings waarin de overheid kan opereren (zie figuur 1). Wanneer de overheid in de bedrijfssetting opereert, bijvoorbeeld al zij paspoorten verstrekt, kan zij naar prima met het prestatiemanagement van de private sector uit de voeten. In de expertsetting, bijvoorbeeld bij het onderwijs en de politie, moet rekening gehouden worden met professionele normen. Bij de beleidsvorming en de afwegingen van belangen ligt de toepassing van prestatiemanagement gecompliceerder. Effectiviteit en zorgvuldigheid moeten dan tegen elkaar worden afgewogen. In de gepolitiseerde setting is vermoedelijk onmogelijk om prestatiemanagement toe te passen.

Wanneer we de publieke sector benaderen vanuit het type klant of het burgerperspectief kunnen we ook meerdere situaties onderscheiden. De burger is op verschillende manieren een stakeholder van de publieke organisatie. Bocci et al (2006) komen tot een viertal typen burgers (zie figuur 2). Bocci betoogt dat de missie en het mandaat de duidelijkste rechtvaardiging is van het bestaan van de publieke organisatie. Maar de missie en het mandaat moeten consequent worden gekoppeld aan de vier typen rollen van hun belangrijkste stakeholder i.c. de burger.
Door de verschillende settings waarin de sector acteert, én de verschillende dimensies van burgerschap kunnen publieke organisaties zich niet kunnen richten naar één standaardmodel van prestatiemanagement. De conclusie is dat prestatiemanagement in de publieke sector om maatwerk vraagt. De invoering moet zijn afgestemd op de verschillende klantdimensies en op de setting waarin wordt geopereerd.

Figuur 1: Vier verschillende settings van de Overheid. Ontleend aan Noordegraaf (2004)

.

Figuur 2: Vier dimensies van burgerschap. Ontleend aan Bocci, F. E. Luppi, en G. Neri (2006).

De publieke sector stelt extra eisen

In de publieke sector worden ten behoeve van de rationaliteit van de budgettering en het proces van verantwoording andere, soms hogere eisen gesteld dan in de private sector. Sinds enkele jaren werkt de overheid met een nieuw kader voor een begroting en verantwoording: de VBTB ( van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Met centrale vragen als: ‘Wat willen we bereiken?, Wat gaan we daarvoor doen? en Wat mag dat kosten?’ wordt de begroting opgesteld.

De verantwoording, het jaarverslag, heeft eenzelfde indeling als de begroting. De vragen die in het jaarverslag worden behandeld zijn: ‘Hebben we bereikt wat we beoogden?, Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen?, én Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?’ Hiermee wordt prestatiemanagement gekoppeld aan de planning- en controlcyclus. Op zich zelf een sterk punt. Echter, een overheidsorganisatie kan lang niet altijd tevoren de gevraagde oorzaak- en gevolgrelaties leggen. Én: hoe kan achteraf worden beoordeeld of afwijkingen (als gevolg van nieuwe inzichten) van de begroting acceptabel zijn. Dezelfde vragen, kunnen gesteld worden voor organisaties waarop de overheid zelf toezichthoudt.

Dit vertrouwen in de mogelijkheden van prestatiemanagement gaat mij te ver. De conclusie is dat de publieke sector te hoge verwachtingen koestert van prestatiemanagement en daarbij teveel vertrouwt op het opvoeren van control.

Information overload verlamt managers in de publieke sector

Intussen gaan overheidsorganisaties omvangrijke informatiesystemen bouwen. Johnston et al (2002) heel plastisch aan dat ”some organisations have created a monster which needs continuous care, attention and feeding, and payment of the occasional vet bills, which delivers huge amounts of a substance that is only fit for putting on roses”. Zij hebben een punt. Bij evaluatief onderzoek naar het functioneren van de nieuwe VBTB-budgetteringssystematiek is gebleken dat kamerleden veel moeite hebben het aanbod aan verantwoordings-informatie te verwerken. Departementen produceren geroutineerd een overkill aan informatie waarin kamerleden vermoedelijk wanhopig naar het antwoord op hun vraag zoeken (Ministerie van Financiën, 2004).

We moeten er rekening mee houden dat overheidsmanagers last krijgen van informatie-overload. Het is moeilijk om deze kwaal te bestrijden. De technologie is immers uitnodigend en kent maar weinig grenzen. Informatiesystemen kunnen onbeperkte aantallen indicatoren verwerken en voor het aantal ‘levels of drilling down’ geldt hetzelfde. Het gevaar dreigt dat de decompositie van het beleid in meetbare termen belangrijker wordt gevonden dan het werk van alle dag en het verbeteren daarvan.

Focussen en niet micro-managen

Managers kunnen slechts een beperkt aantal indicatoren hanteren om bewust hun prestaties te sturen. Teveel infomatie werkt verlammend. Ten onrechte wordt gedacht: 'what gets measured gets done'. De werkelijkheid is: what gets measured just gets measured. Het prestatiemanagementconcept Organisatiecockpit (Kerklaan, 2006b) is daarom naast het decompositieprincipe tevens gebaseerd op het focusprincipe en het ownershipsprincipe. De filosofie achter de Organisatiecockpit is dat deze drie principes altijd nodig zijn voor goed functionerend prestatiemanagement. Het decompositieprincipe, vormt de basis voor control en krijgt vooral aandacht bij de introductie van prestatiemanagement waar gezocht wordt naar de juiste indicatoren om de prestatie te kunnen meten. Maar eenzijdige aandacht hiervoor verpest het organisatieklimaat. Toepassing van het focus- en ownershipsprincipe omdat toepassing hiervan het organisatieklimaat verbetert en  verbetert de mogelijkheden om te manoevreren. Dat brengt een alerte publieke sector (new public management) daadwerkelijk dichterbij. New public management zet zich af tegen verticale aansturing en het uitoefenen van controle met procedures ‘before the fact’. New Public Management omarmt een vergaande decentralisatie en ‘after the fact’ control in de zin dat managers en medewerkers veel initiatief nemen en achteraf verantwoording voor hun aanpak afleggen.

Het focusprincipe leidt ertoe dat de manager een beperkte set doelstellingen heeft en die volgt met een beperkt aantal indicatoren. Managers sturen hiermee op grote lijnen; they don’t micro-manage. Na een accoord met hun meerdere over de beschikbaarheid van resources accepteren zij de verantwoordelijkheid om de missie uit te voeren. Hun medewerkers voeren dit kader binnen weer een eigen missie uit. Maar het management moet dan wel de missie en het mandaat van de organisatie klip en klaar uitleggen. Een koppeling met wat de organisatie wil betekenen voor haar vier soorten stakeholders is hierbij vaak behulpzaam. Vooral in het geval dat er iets misloopt en medewerkers zelf keuzen moeten maken, is besef van focus heel belangrijk.

After the fact control zou hier voldoende moeten zijn. Meteen de taxi bellen dus. Helaas is de werkelijkheid anders. Er moet in Utrecht op basis van het juiste aantal gestrande reizigers een formeel besluit worden genomen. De conducteur wordt op dat moment niet in staat gesteld om zijn missie zelf te volvoeren. Hij kan alleen binnen de organisatie scoren door het correct toepassen van de procedures. Focus heeft het hier verloren van control. De organisatie durft de verantwoordelijkheid niet neer te leggen bij de medewerkers. Intussen is de cyclustijd van de NS slechter geworden en de reizigers bozer. Dit kan alleen veranderd worden als medewerkers en managers beiden gecommitteerd zijn, en beiden dezelfde manier van denken hebben en blindelings op elkaar vertrouwen. Dit bedoelen we met het ownershipsprincipe.

Ownership

Het ownership bestaat uit informeren en committeren. In veel organisaties zien we echter dat bij het invoeren van prestatiemanagement wordt volstaan met het informeren van medewerkers. Zij krijgen te horen welke indicatoren er zijn of bijkomen. Dat nu kan nooit genoeg kan zijn om een hoogpresterende organisatie te worden. Hiervoor is commitment nodig. Maximale prestaties worden slechts bereikt als medewerkers (en managers) zich willen vereenzelvigen met de bedrijfsdoelstellingen, en die vervolgens ook zo uitvoeren. Ook als het flink tegen zit. Slechts in een beperkt aantal gevallen zijn bewuste beslissingen vereist waarvoor specifieke informatie aanwezig moet zijn. After the fact control, verantwoording achteraf van de gevolgde handelswijze, past hier uitstekend bij. Een managementfocus op actie is vaak lucratiever dan een focus op meten.

Control of commitment

Managers die hun organisaties prestatiegerichter willen maken, kunnen hun tijd (en energie) maar één keer besteden. Hierbij moeten ze kiezen tussen control en commitment. Managers in de publieke sector dreigen door de ontwikkelingen door te schieten naar een obsessie voor control en hierdoor contra-productieve effecten op te roepen. We kunnen slechts verbetering verwachten als de balans wordt hersteld. In de Organisatiecockpit wordt de invoering van prestatiemanagement nadrukkelijk gekoppeld aan gelijktijdige aandacht voor commitment en control (zie figuur 3). Wanneer men te ver doorgeschoten is in een richting moeten contra-interventies worden uitgevoerd. Is men te lang te ver doorgeschoten, dan zal dit veel aandacht vragen omdat de oriëntatie van de medewerkers (en vaak ook management) drastisch zal moeten veranderen. Het zal dan meer tijd kosten om weer tempo te maken, wat een strategisch nadeel is.

Figuur 3: Control en commitment. Ontleend aan Kerklaan (2006b)

Samengevat

1. Prestatiemanagentmodellen uit de private sector kunnen niet één op één toegepast worden in het publieke domein. Bij de invoering moet rekening gehouden worden met de specifieke setting van de organisatie en het type klant/burger dat wordt bediend. Er is maatwerk nodig.
2. Door te grote verwachtingen van prestatiemanagement en een te groot vertrouwen in control dijen de informatiesystemen uit en ontstaat informatie-overload.
3. Teveel informatie verlamt het functioneren van het management. Beter is om te focussen door een dashboard in te richten met een beperkt aantal indicatoren en alert aan de slag te gaan me het werk van alle dag.
4. Om werkelijk hoog te presteren moet een goede balans gezocht worden tussen control en commitment van management en personeel aan een aantal gezamenlijk bepaalde doelstellingen (ownership). Waarbij de gekozen focus een leidraad is voor het handelen ven alle betrokkenen.
5. Verantwoording moet waar mogelijk ‘after-the-fact’ plaatsvinden; dat maakt de organisatie beweeglijk en biedt managers betere mogelijkheden naar de gewenste situatie te manoeuvreren.

Vaak zijn er mooie systemen van prestatie management ontwikkeld, maar bestaan ze vooral op papier of in de computer.
Na de test Werken met prestatie-indicatoren weet u wat u eraan kunt doen.

Referenties

- Bocci, F., E. Luppi, en Neri, G., Mission-Oriented Scorecard: A framework for Public Sector and Not-For Profit Organizations, The Case of Local Health Authority of Modena. In: A. Neely, M. Kennerley en A. Walters, (Ed.), Performance Measurement and Management Conference: Public and Private, Centre of Business Performance, Cranfield School of Management, 2006
- Policy Budgets and policy accountability: Evaluation, Lessons from practice, Department of Finance (Netherlands), December 2004.
- Johnston R., S. Brignall en L. Fitzgerald, ‘Good enough’ performance measurement: a trade-off between activity and action. In: Journal of the Operational Research Society, volume 53, 2002.
- Kerklaan L.A.F.M., C.C Verhoeff en C. Zomerdijk, Het magische getal. Hoeveel indicatoren kunnen managers nog goed hanteren? Holland Consulting Group, Amsterdam 2006a. (bij auteur te bestellen)
- Kerklaan L.A.F.M., De cockpit van de organisatie. Prestatiemanagement met behulp van scorecards, Kluwer, Deventer 2006b.
- Noordegraaf, M., Management in het publieke domein. Issues, instituties en instrumenten, Coutinho, Bussum 2004.

Auteur

Mr. Leo A.F.M. Kerklaan is directeur van de Franeker Management Academie. Hij is ook redactielid van Sigma. Zijn visie op prestatiemanagement heeft hij beschreven in “De cockpit van de Organisatie”.