De prestatiegerichte overheid

• Nieuwe belangstelling voorprestatiegerichtheid
• 'What's in a name?'
  
• De rol van de overheid
  
• Pluspunten en risico's
• Bestuurlijke risico's
• Op zoek naar oplossingen

Er is een toenemende belangstelling voor de overheid als"prestatiegerichte organisatie". In deze bijdrage wordt ditonderwerp nader verkend en wordt een tiental aanbevelingen gedaandoor een parallel te trekken met ontwikkelingen in de marktsector.Leo Kerklaan hield een presentatie over dit onderwerp op deManagementdag Rijksdienst op 19 mei jl. Dit artikel is eenbewerking van die presentatie.

nieuwe belangstelling voor prestatiegerichtheid

De prestaties van de overheid en haar prestatiegerichtheid alsorganisatie trekken veel aandacht. In het voetspoor daarvanherleeft de discussie over prestatienormering. Het is goed om daareerst even bij stil te staan. Prestatiegerichtheid zonderprestatienormering is een dood spoor. Immers, het vergroten vanprestatiegerichtheid vraagt om het beter sturen van die prestaties.Prestatienormering is een essentiele schakel in een cyclus vanprestatiesturing. De cyclus ziet er zo uit:

prestatievaststelling -> normering -> uitvoering ->evaluatie

Hierop volgt bijsturing, en dan zijn we weer bij de eerste stap.Door te normeren kunnen de vastgestelde prestaties beoordeeldworden. Dat geldt natuurlijk primair voor de te leveren eigenprestaties. Voor de overheid komt daar nog bij datprestatienormering ook de mogelijkheid biedt om toezicht te houden.Er zijn heel wat situaties waarin de overheid zelf geen uitvoerenderol heeft, maar wel een toezichthoudende. Ook het toezicht kan nietzonder normering.

'what's in a name?'

Veel overheidsorganisaties die met prestatiesturing bezig zijngebruiken andere termen. Synoniemen zijn bijvoorbeeld: performancemanagement, integraal management of kwaliteitsmanagement.Natuurlijk zijn er altijd accentverschillen of zelfs verschillen infilosofie.

Niettemin stel ik: prestatiesturing is kwaliteitsmanagement. Demate van prestatiegerichtheid van een overheidsorganisatie blijktmede uit de toepassing van de verschillende kwaliteitsinstrumenten.Ik noem er enkele: ISO-9000 en certificatie, kwaliteitshandvesten,het INK-model, prestatie-indicatoren, en auditing. Ook bij dezeinstrumenten gaan sturing en normering hand in hand.

de rol van de overheid

Prestatiegerichtheid moet ook bekeken worden in groter verband.Vanuit een klassiek perspectief zouden we kunnen zeggen: deoverheid is de handhaver van recht en orde. De verhoudingen daartoezijn ingebed in de trias politica. Zo gezien is er een heldereconstellatie, die relatief snel zich geeft op de te leverenprestatie en de normering. Gaan we uit van een bredere opvattingdan is dat duidelijk veel minder eenvoudig. We vinden dat deoverheid moet zorgen voor "maatschappelijke sturing van situatiesen ontwikkelingen in de samenleving". Maar wat is dat precies? Onsvertrouwde stuurmodel biedt voor dergelijke beleidsopgaven niet zosnel een oplossing.

Wat de overheid moet doen is op voorhand niet concreet bepaald.Het antwoord is: interactieve beleidsontwikkeling. Wat nu?Bestaande stuurmodellen helpen niet. En dat terwijl wij kunnenvaststellen dat overheidorganisaties in toenemende mate voor hetprobleem staan om maatschappelijke sturing te laten uitmonden inconcrete resultaten. Hoe doen zij dat?

Voor een dergelijke opgave wordt gebruik gemaakt van een open ofinteractief traject van beleidsontwikkeling. Dit traject wordtgevolgd door besluitvorming, uitvoering en toetsing. In zon trajectstaat niets op voorhand vast; althans in principe niet. De overheidwordt met tal van nieuwigheden geconfronteerd, die alles te makenhebben met de vaardigheid om beleid onder dit soort condities teontwikkelen. Een kleine opsomming:

• Open traject van beleidsontwikkeling
• • Het bewust introduceren van interactie leidt tot marktinvloed.Ofwel: er verschuift macht van overheid naar de betrokkenburgers.
  • De toenemende pluriformiteit van de samenleving, zorgt voorbegrenzing van de maakbaarheid van die samenleving. Dezepluriformiteit leidt tevens tot een diffuus beeld. Doel- ofbelangengroepen zijn steeds moeilijker te categoriseren en af tezonderen.

• Kan de overheid het besluitvormingsproces doelbewustbeïnvloeden?
• • Het kan niet alleen; het moet. Beleidsmedewerkers roepen nogaleens alles hangt met alles samen. Daarmee mag niet volstaanworden.
  • De kunst van het beleid maken ontwikkelt zich in de richtingvan het opstellen van verklarend modellen voor probleemsituaties.Alleen dan weet de overheid welke variabelen zij moetmanipuleren.

• Vaak is maatwerk bij de uitvoering onvermijdelijk
• • Zo ontstaat gemakkelijk spanning tussen beleid en uitvoering.Het is niet anders!
  • Een ander praktisch punt bij de uitvoering betreft devaardigheid van beleidsmedewerkers om mensen met hun rechten enplichten (generiek of maatwerk) te confronteren.

• Toetsing (beter: rekenschap of verantwoording afleggen)
  In een traject waarin zoveel niet vaststaat doet zich de vraag voorwat toetsing nog voorstelt. Primair is dat het ex-post afleggen vanverantwoording. Dit betreft dan
• • het transparant maken van koerszoekend gedrag in debeleidsontwikkelingsfase
  • de mate van consequent realiseren van de gemaakte beleidsmatigekeuzen

pluspunten en risico's

Hoe moet de geschetste ontwikkeling worden beoordeeld? Hierondervolgen beknopt enkele pluspunten en enkele risicos.

• Groot pluspunt: het kweken van publiek ondernemerschap.Natuurlijk, de overheid is geen bedrijf. Wij doelen hier op publiekondernemerschap als een andere mindset. Hierdoor is beter mogelijkom de publieke taak en zijn klant-leverancier relaties teontwikkelen en te taxeren, daarbij te zoeken naar de juisteprestaties tegen de laagste ordeningskosten, te streven naareenvoud. Zoals gezegd: daarvoor is een proces van interactievebeleidsontwikkeling nodig, gekenmerkt door transparantie en hetafleggen van verantwoording.

• Risicos zijn er ook. De mogelijkheid tot presteren is er wel;maar er komt te weinig van terecht. De belangrijkste risicos zijnhet uitblijven van concrete beleidseffecten en het oproepen vannegatieve beleidseffecten. Daarvoor zijn meerdere oorzaken aan tewijzen, die voor een belangrijk deel samenhangen met demogelijkheid om meer dan vroeger zelf het beleidstraject tebeïnvloeden. Ik noem er enkele.

• Geschuif tussen beleid en uitvoering
• • Beleidsambtenaren nemen uitvoeringsbeslissingen die onpraktischzijn en die nadeling zijn voor grote groepen belanghebbenden.Voorbeeld: onhandig gepland onderhoud wegen.
  • Beleidsbeslissingen worden sluipenderwijs steeds lager in deorganisatie genomen kunnen contra-productief zijn. (Van Thijn:"Sorry-democratie")

• Steeds meer partijen mogen zich ermee bemoeien; Iedereen speeltde baas en vindt dat prima. Dit leidt op voorhand tot ontscherpingvan beleidsopdrachten. Hindermacht is geaccepteerd.

• Poldermodel: de betrokken netwerken zoeken zelf een compromis,maar leggen hierover geen verantwoording af

• Bureaucratie bouwt steeds nieuwe machtsposities op. Komt voorin allerlei gedaanten.

• In geval van ZBOs: bestuurlijke verhoudingen zijn niet altijdtransparant. Wie stuurt? Het blijft vaak onduidelijk wat kwaliteiten toezicht betekenen en op termijn wordt de kwaliteit hier mindervan.

• Waar blijft de overheid? Onverschilligheid? Lelijkebedrijfsterreinen, onvoldoende belang van monumentenzorg, etc. Hetpubliek merkt dat de ervaren misstanden en de eigenlijke problemenonverminderd intact blijven.

bestuurlijke risico's

Naast de hierboven genoemde risicos zijn er ook nog bestuurlijkerisicos.

• De top blijft verantwoordelijk. Ministeriëleverantwoordelijkheid krijgt weer alle aandacht.

• In de situatie dat de minister geheel verantwoordelijk is voorde uitvoering is hij ook verantwoordelijk voor toezicht. Het risicozit dan nog slechts in het instrumentarium en de werkstijl.

• Bestuurlijke risicos zijn aanwezig daar waar het onduidelijk iswie de baas is. Bijvoorbeeld in geval van een ZBO waar de ministerbeperkt verantwoordelijk is voor de uitvoering en geheel ofgedeeltelijk voor het toezicht.

• Anders geformuleerd: de rekenschap-relatie moet vrij preciesbeschreven zijn. "when quality becomes everybody's job it maybecome nobody's job".

• Toezicht door een overheidsorgaan moet op systematische (nietwillekeurige manier) manier leiden tot een oordeel op grond waarvaneen beslissing kan worden genomen. De wijze van toezicht moet ook(vooraf) worden geëxpliciteerd.

• Het instrumentarium voor kwaliteitssturing en -meting is nogbeperkt en gebrekkig.

op zoek naar oplossingen

Het voorgaande geeft aan dat interactieve en open beleidsvormingeen aantal duidelijke pluspunten heeft; maar beslist ook risicoskent die professioneel behoren te worden ingedamd. Hieronder geefik een aantal aanbevelingen voor publiek ondernemers, waarbijgeprobeerd is lering uit de ervaringen in de marktsector tetrekken.

1. Een kwaliteitssysteem werkt (allang) niet meer als het enkelbestaat uit controle of inspectie achteraf. De oude ISO-9003 normwordt dan ook afgeschaft. Kwaliteitsbeheersing vraagt omprocesbeheersing. Procesbeheersing vraagt om regelkringen.
   • Overheidsorganisaties moeten veel meer aandacht geven aanprocesbeheersing.
   • Het aantal overheidsorganisaties dat eigener beweging hetISO-certificaat heeft behaald is bedroevend laag. Het verdientaanbeveling om aandacht te schenken aan het gedachtengoed van"certificatie in de kennisintensieve dienstverlening".

1. In de nieuwe ISO-9000 norm wordt sterker dan in de vorigeversie het verband gelegd tussen organisatie- en kwaliteitsbeleidén terugkoppeling van resultaten. We zouden kunnen spreken vande kwaliteitsbeleidscyclus.
2. • Het proces van prestatienormering moet worden gezien als eenonlosmakelijk onderdeel van de beleidscyclus van sturing,uitvoering, evaluatie en bijsturing
   • Toezicht moet een scharnierfunctie in de beleidscyclus gaanvervullen.
   • • Scharnier tussen beleidsvorming en -uitvoering
     • Scharnier tussen aansturende informatie en informatie over debereikte effecten (terugkoppeling)
     • Toezicht verschuift daarmee van achter naar voren. Dit is integenstelling tot de bestaande praktijk. Een onderzoek vanTwijnstra Gudde en Katholieke Universiteit Brabant in 36beleidssectoren laat zien dat het overheidstoezicht een sterkcontrolerend karakter heeft en slechts in mindere mate eensignalerend of regulerend.Ter vergelijking de definitie van decommissie Holslag:
       "Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of eenhandeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zichdaarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naaraanleiding daarvan interveniëren"

1. Belangrijke, in diverse modellen terugkerende, elementen vaneen modern kwaliteitsbeleid zijn klantgerichtheid en externeorientatie.
2. • Ook bij de overheid zijn dit belangrijke aanknopingsspuntenvoor prestatiesturing.
   • Klantgerichtheid en externe oriëntatie hoeven geen inbreukte maken op wettelijke taakstelling. Ervaringen bijarrondissementsparketten en o.a. ook bij de Rechtbank Alkmaar(allen met typisch "klassieke taakstelling") wijzen dit uit.
   • Overheidsorganisaties worden lerende organisaties als zij opeigen initiatief externe waarderingsonderzoeken gaan uitvoeren endaarbij zelf prestatiecriteria en normen gaan ontwikkelen.

1. Diagnostische instrumenten zoals het INK-model krijgen intoenemende mate een sturingskarakter en gaan normatief werken. Zowordt er in de EFQM-benadering en in de nieuwe ISO-9000 op dezelfdemanier gedacht over management van processen.
2. • Ter wille van de transparantie verdient het aanbeveling datoverheidsorganisaties bekende modellen met jurisprudentie-krachtreflecteren. Voordeel: zij werken algemeen aanvaard alsnormstellend.
   • Het feit dat de overheidsorganisatie onder toezicht vrijwilligdiagnostische modellen als het EFQM-model gebruikt moet voor hettoezicht betekenis krijgen.

1. Een andere factor betreft de bestuurbaarheid van hetbeleidsproces in de richting van de gewenste doelstellingen.Daarvoor is een verklarend model nodig, zodat de te manipulerenvariabelen tevoren bekend zijn. In het bedrijfsleven ziet men ditterug in het werken met kengetallen om bedrijfsstrategieën terealiseren (vgl. balanced scorecard: 'cockpit' van deorganisatie)
2. • De prestatiegerichte overheid kan niet volstaan met alles hangtmet alles samen. Duidelijk moet worden hoe de samenhang is en of devermoedelijke uitkomsten kloppen met het rechtsgevoel. In deberedeneerde aanpak moet sprake zijn van toereikendeverantwoordelijkheden en bevoegdheden; ook moet van eenonderliggende motivatiestructuur blijken.
   • De toezichthouder moet bedenken dat dergelijke modellenkansvergrotend zijn. Afwijkingen op grond van ervaring moetenmogelijk blijven.

1. Prestatiesturing vraagt ook om het identificeren en beheersbaarmaken van risicofactoren in de beleidsontwikkelingsfase. Deinstrumenten daarvoor zijn risico-analyse enrisico-management.
2. • De overheid zou meer gebruik kunnen maken van preventievediagnostiek, ex ante evaluaties, etc. Om het beeldend te zeggen:een ons preventie weegt op tegen een kilo consequentie.
   • De toezichthoudende overheid kan het gebruik van risico-analyseen risico-management door de organisatie onder toezicht in haaraanpak betrekken.
   • De toezichthouder kan hierbij een passieve maar ook een actieveopstelling kiezen en een bijdrage aan de analyse leveren.

1. De combinatie van organisatie- en kwaliteitsdoelstellingen. Datblijkt enerzijds uit het inbouwen van kwaliteitsdoelstellingen inde planning en control-cyclus, en anderzijds uit het gebruik vankwaliteitsindicatoren in de cockpit van de organisatie.
2. • Prestatiesturing krijgt een ingebouwd dynamisch karakter doorhet inhoudelijk te verbinden met de planning en controlcyclus. Dezeblijft dan niet beperkt tot financiële of capaciteitsbeoordelingen (aantallen personeel).
   • De toezichthouder kan de organisatie onder toezicht eenorganisatie-cockpit laten bouwen
   • Werken met indicatoren kan informatie-overload helpenbeteugelen en sturing verbeteren.

1. In het bedrijfsleven speelt de discussie tijdens hetplaningsproces tussen de verschillende hiërarchische niveausvaak een stimulerende rol. Vertrouwen over en weer is daarin eenbelangrijk ingrediënt.
2. • Maximale zelfsturing moet gekoppeld worden aan minimalebijsturing (autonomie en interdependentie op alle niveaus)
   • Hogere niveaus moet een kader bieden waarbinnen een ambtenaarverantwoordelijkheid kan nemen en zelfstandig relaties kan aangaanbinnen de doelstelling van zijn functie.

1. In het bedrijfsleven zijn doorgaans glasheldere afspraken overde informatie die geleverd moet worden.
2. • Overheidsorganisaties moeten gericht zijn op het transparantmaken van hun zelfgekozen aanpak. Ook als het even nietuitkomt.
   • Vertrouwen ontstaat pas als informatie op eigen initiatiefwordt verstrekt.
   • Bedacht moet worden dat het toezicht informatie moet kunnenopleveren over feiten, gebeurtenissen, en trends waarop de ministerkan worden aangesproken.
   • Toezichthouders moeten kunnen leven met maatwerk perbeleidsveld; maar per arrangement is er helderheid nodig over deinformatiebehoefte en de wijze waarop informatie wordtuitgewisseld.

1. Het uitvoeren van toetsende activiteiten blijkt een vak apart.In het bedrijfsleven is grote ervaring op gedaan met diversebeoordelingsvormen, zodanig dat er een stimulerendeinterventiekracht vanuit gaat.
2. • Alle mogelijkheden zijn ook bij de overheid denkbaar. Vaakdomineert het objectief vaststellen wat er aan de hand is en wordenveranderkundige zaken vergeten.
   • Toezichthouders moeten ook naar zich zelf kijken en zich eensgoed bezinnen op de vraag of zij het gedragsrepertoire hebben datbij een moderne ambtenaar past.

Mr. L.A.F.M. Kerklaan is partner van Holland ConsultingGroup