Goed opdrachtgeverschap niet eenvoudig: Regiegemeente worden 2

Binnen een gemeente legt de regisseur zijn functie neer. Hij is het zat zich continu te moeten verdedigen naar zijn collega’s en naar zijn leidinggevende. Onbegrijpelijk want het uitplaatsen van de buitendienst 'Beheer openbare ruimte' richting een externe uitvoeringspartner was nagenoeg vlekkeloos verlopen. Alle betrokkenen hadden zich gecommitteerd aan de nieuwe samenwerkingsvorm waarin gemeente (als opdrachtgever) en de uitvoeringspartner (als opdrachtnemer) op basis van partnerschap met elkaar zouden samenwerken. De afspraak was dat de gemeente zou formuleren wat er zou moeten gebeuren waarbij men de manier waarop de uitvoeringspartner het vervolgens organiseert in goed vertrouwen aan hen zou overlaten. Hij als regisseur zou de relatie met de uitvoerder coördineren. Echter in de praktijk blijken zijn collega’s en ook het nieuwe afdelingshoofd de uitvoeringspartner aan te sturen vanuit wantrouwen. Ze laten hen geen enkele ruimte. Men steggelt eindeloos over details in de uitvoering van de werkzaamheden. ‘Is dit nou partnerschap?’.

• Goed opdrachtgeverschap is niet eenvoudig
• De dynamiek van het opdrachtgevende systeem
• Hoe om te gaan met de dynamiek
• Regisserend opdrachtgeverschap
• Conclusie

Goed opdrachtgeverschap is niet eenvoudig

Je kunt het zo mooi geregeld hebben met elkaar als gemeente en uitvoeringspartner: gedegen contracten, een zorgvuldig doorlopen proces om te komen tot samenwerking, uitvoerige product- en procesbeschrijvingen, permanente aandacht voor het opdrachtgeverschap in de persoon van een daartoe aangewezen regisseur en voor het opdrachtnemerschap in de persoon van een accountmanager. Toch loopt het vervolgens anders dan verwacht. Zo blijken het wat en het hoe van  hetgeen gedaan moet worden moeilijker te scheiden dan gedacht. Termen als ‘vertrouwen’ en partnership’  betekenen opeens weinig of blijken wel heel erg te hangen aan de toevallig goede relatie tussen enkele personen. Daarnaast wekt het denken in termen van opdrachtgever - opdrachtnemer de illusie van overzichtelijkheid omdat het over twee personen lijkt te gaan. In werkelijkheid is er aan beide kanten sprake van allerlei betrokkenen die  onderdeel zijn van het opdrachtgevende of opdrachtnemende systeem.

De  vertrekkende regisseur: ‘ik had gedacht dat als mijn sparring partner bij de uitvoeringsorganisatie en ik er met elkaar uit zouden komen de samenwerking wel zou lopen. Ik heb onderschat wat het met je doet als collega’s en leiding er anders tegen aan kijken en hoe lastig dit het maakt om je rol als regisseur te vervullen. Iedereen ging zich er mee bemoeien.’

Het opdrachtgeverschap aan de kant van de gemeente is duidelijk omvangrijker dan enkel een regisseur die werkt met  een accountmanager aan de uitvoerende kant.  De regisseur en accountmanager maken beiden onderdeel uit van een complex krachtenveld  waarin verschillende betrokkenen  in allerlei rollen actief zijn. Denk aan de Raad, het college en de ambtenaren op meerdere niveaus aan de ene kant en medewerkers van de uitvoeringspartner en onderaannemers  aan de andere. Tussen die partijen vindt voortdurend interactie plaats, hetgeen coördinatie en afstemming noodzakelijk maakt. Goed opdrachtgeverschap is niet zo makkelijk te realiseren.

De dynamiek van het opdrachtgevende systeem

Het krachtenveld binnen de gemeente kent een lastig te hanteren dynamiek. Dit wordt veroorzaakt door het gedrag van de betrokken partijen dat er op gericht is hun rol in te vullen, hun optiek van het vraagstuk te realiseren, hun straatje schoon te vegen etc. en minder door de formele afspraken of door de ontworpen organisatiestructuur. Dat men zich zo gedraagt is op zich vanzelfsprekend, maar zonder aandacht voor de onderlinge afstemming kan dit niet goed gaan. Met name voor de regisseur aan de kant van de gemeente zou er wel eens meer te regisseren kunnen zijn aan de kant van de eigen organisatie dan richting de uitvoerende partij.

Daarbij  is het vooral van belang hoe binnen de gemeentelijke organisatie om wordt gegaan met  het contract dat is afgesloten met de uitvoeringspartner. Veel zaken die in dit contract staan zijn maanden voordat ze aan de orde komen vastgelegd. De uitwerking hiervan vindt later plaats en blijkt dan vaak niet helemaal in de afgesproken kaders te passen. Sowieso loopt het in de praktijk anders  dan voorzien, zodat bijsturing nodig is. Verschuivingen in budget en/of prioriteit zijn niet altijd te vermijden. Dat betekent overleg aan de kant van de gemeente; afstemming en besluitvorming vaak op meerdere niveaus, soms tot in het college. Bovendien willen er vanuit het college ook nog wel eens nieuwe  aandachtspunten aan de orde gesteld worden. Op zich is dat normaal bij beleidsontwikkeling. Het verschil is echter dat met een uitvoeringspartij op afstand het spel niet meer volledig open ligt. Een regiefunctie is nodig om er voor om te zorgen dat de beperkingen , die voortkomen uit de eerdere afspraken bijvoorbeeld ten gevolge van commitments van de uitvoerder, meegenomen worden in de discussies.

Een ander aspect is dat men in een beheersingsgerichte omgeving als een gemeente bijna  automatisch  naar vormen van directe sturing grijpt. Dat betekent dat het op afstand  aansturen van de uitvoeringspartij goed verankerd moet zijn, wil het een kans van slagen hebben. Alle medewerkers binnen een regiegemeente zullen moeten leren hoe ze op afstand moeten sturen, op basis van prestaties en voortgangsgesprekken, en niet slechts een enkele regisseur. De regiefunctie is er om de collega-ambtenaren daarbij te helpen  en om voor de onderlinge afstemming te zorgen.

Hoe om te gaan met de dynamiek

In een gemeente is het welzijnswerk op afstand gezet. Met veel moeite zijn de gemeente en haar uitvoeringspartner – een welzijnsinstelling - tot afspraken gekomen over de organisatie van het welzijnswerk, verankerd in een jaarplan. Zo zou er stevig in worden gezet op het verbeteren van de situatie in  een aantal wijken. Na een paar maanden werd dit ook zichtbaar. Er waren contacten gelegd met burgers, afspraken gemaakt, verwachtingen gewekt. En dat alles in samenwerking met  verschillende partijen als corporaties en politie, die hun activiteiten daar ook op hadden afgestemd.

Ondertussen ontstonden in een  wijk, waar tot dusver weinig aandacht aan was besteed, ook problemen: jongeren, die rondhingen, mensen lastig vielen en anderszins overlast bezorgden.  Met als gevolg dat burgers  direct contact zochten met de wethouder, die toezeggingen deed. De wethouder kon zich overigens niet permitteren geen toezeggingen te doen. Van de ene op de andere dag moest de welzijnsinstelling zijn activiteiten verleggen naar  een andere wijk. Die wilde dat niet, verwijzend naar de afspraken en naar wat er inmiddels al op gang gebracht was in de wijken waar men al actief was. Onder dreiging van het toeknijpen van de geldkraan ging de instelling overstag. Vanwege het commitment van de organisatie en de directe betrokkenheid van de medewerkers  werd – naast dat er activiteiten naar de nieuwe wijk verplaatst werden -  ook geprobeerd de eerder gemaakte afspraken en inmiddels in gang gezette activiteiten in de lucht te houden. Gevolg was half werk op alle fronten, een beeld van onbetrouwbaarheid en incompetentie en een diep ongelukkige welzijnsorganisatie. Naar die incompetentie van de welzijnsinstelling werd ook verwezen toen dit alles uiteindelijk tot politiek gedoe leidde voor de wethouder.

Het had allemaal ook wat rustiger kunnen verlopen. De problemen in  de wijk ontstonden niet van de ene op de andere dag. Daar had men beleidsmatig al eerder over na kunnen denken  en over kunnen spreken met de welzijnsinstelling om er voor te zorgen dat die tenminste enige flexibiliteit behield. Maar ook de wethouder had al eerder gewaarschuwd kunnen  worden over de beperkte mogelijkheden tot actie op korte termijn , zodat hij wellicht behoedzamer zou zijn met zijn toezeggingen.

Van gemeente en uitvoeringspartner mag verwacht worden dat zij zich conformeren aan de afgesproken spelregels. Echter alleen als dit spel van opdrachtgever en opdrachtnemer goed gespeeld wordt,  zal men daar in een politiek bestuurde omgeving ook toe in staat zijn. De regiefunctie heeft de opgave ervoor te zorgen dat de verschillende afdelingen, de verschillende betrokkenen in het krachtenveld dit adequaat oppakken. In een politiek bestuurlijke omgeving zijn immers kwesties zoals beschreven in voorgaande casus niet te voorkomen. Maar de situatie kan wel hanteerbaar gemaakt worden. Dat betekent van te voren de zaak zo ontwerpen dat de politiek een plaats in het spel heeft, dat niet alle flexibiliteit van te voren weggepland is (1) en bovenal  dat er een goed ingerichte regiefunctie is, die er voor zorgt dat de juiste discussies in de juiste gremia gevoerd worden. Dat betekent dat er iemand moet zijn, die het overzicht houdt, die ontwikkelingen agendeert, die zorgt dat ook de belangen van de uitvoering besproken worden etc.

Om de tot een adequate aansturing te komen van de opdrachtnemer is dus regie nodig binnen het krachtenveld van de opdrachtgever .

Regisserend opdrachtgeverschap

Bij het op afstand zetten van activiteiten krijgt de gemeente een nieuwe taak: regie voeren. Deze nieuwe taak vraagt  om heel andere competenties en ander gedrag van alle partijen in het krachtenveld, vooral aan de kant van de opdrachtgever. De switch van uitvoering naar regie is de overgang van de liefde voor vakmanschap naar de liefde voor verbinden (2). Regie vereist competenties, die afwijken van die van de traditionele ambtenaar. Competentieprofielen verschuiven van zelf uitvoeren naar het managen van de opdrachtnemerrelatie vanuit partnerschap.  In de relatie met de uitvoerder betekent dit elkaar aanspreken op gedrag en prestaties zonder op de stoel te gaan zitten van de uitvoering. Daar zit een grote valkuil voor ambtenaren die vroeger in de uitvoering zaten en nu op afstand moeten sturen. Om de omslag naar regie te maken  is er aan de zijde van de gemeente een investering nodig in het opleiden van zittende en het werven van nieuwe medewerkers.

Maar daarmee is de gemeente nog niet klaar. Daarnaast is het van belang aandacht te besteden aan de dagelijkse invulling van de eigen opdrachtgeverrol. Iemand zal moeten waken over hetgeen mogelijk relevant is in de relatie met de uitvoeringspartner. En ook zal er iemand moeten zijn die oog heeft voor het op tijd agenderen van relevante ontwikkelingen en mogelijke problemen, die de belangen van de uitvoering in discussies  boven tafel houdt en die op basis daarvan verbindingen tussen partijen legt die met elkaar aan de slag moeten gaan. Deze intern gerichte regiefunctie zal ook belegd moeten worden. Waar hangt af van de aard van de op afstand gezette activiteiten en de omvang van de gemeente. Soms is een enkele beleidsmedewerkers voor een deel van diens tijd al voldoende. Bij iets toenemende complexiteit is het echter verstandig de verantwoordelijkheid niet alleen op operationeel, maar ook op management en zelfs directieniveau te leggen.

Conclusie

Opdrachtgeverschap bij uit/inbesteding is lastig. Er is sprake van een complex krachtenveld met veel  betrokkenen op meerdere niveaus en in verschillende stadia van besluitvorming. Om als regiegemeente naar buiten toe de aansturing van de opdrachtnemer adequaat in te kunnen vullen is juist intern veel regie nodig zodat in het krachtenveld de relevante afwegingen gemaakt worden.

Dit functioneert alleen als alle betrokkenen binnen de opdrachtgevende organisatie een minimale notie hebben van hoe ze het op afstand aansturen van de uitvoeringspartner in kunnen vullen. En het functioneert alleen als intern de regiefunctie bewust vormgegeven is.