Uitvoeringsdebacles: is het de bestuurscultuur of ons systeem?

Politiek is de aartsvijand van prettig werken. Dat geldt zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid. Voor grote IT-projecten is niets zo destructief als een beleidswijziging. Ergens ver boven je hoofd wordt een onmogelijk compromis bereikt in een ingewikkeld krachtenspel van belangen en het hele project gaat ondersteboven. Met een extra koffer aan eisen mag je proberen de scherven aan elkaar te lijmen. Een andere bestuurscultuur moet dit systeemfalen oplossen.

In het bedrijfsleven komen politieke krachtmetingen voort uit belangentegenstellingen die eigenlijk niet zouden mogen bestaan. We werken toch allemaal voor dezelfde zaak? Bij de overheid is politiek echter core business. Ons hele democratische bestel met de Eerste en Tweede Kamer en alles wat daaromheen hangt is opgezet om belangentegenstellingen op een beschaafde manier uit te vechten.

Onvoldoende begrip, of zelfs minachting voor de vragen rond uitvoerbaarheid is de grondoorzaak van heel veel uitglijders bij overheidsprojecten. Kijk maar naar de Toeslagenaffaire en zijn opvolger in de Champions-league van de uitvoeringsdrama’s: het Klimaatakkoord.

Het begint bij de zoektocht naar rechtvaardigheid

Het kernwoord van ons democratische bestel is rechtvaardigheid. Een woord waar iedere burger zijn eigen invulling aan geeft. De een vindt het rechtvaardig om alles gelijk te verdelen, de ander vindt dat iedereen moet kunnen profiteren van zijn eigen verdiensten. De een vindt het rechtvaardig dat boeven veel straf krijgen, de ander vindt dat ze snel een tweede kans moeten krijgen. Dit soort vragen worden in onze volksvertegenwoordiging uitgevochten. En daar komen wetten en regels uit. Die kunnen soms behoorlijk ingewikkeld worden omdat iedere volksvertegenwoordiger op wil komen voor zijn eigen achterban. Logisch. En afschaffen van oude wetten blijkt lastig. Zo ontstaat in de zoektocht naar optimale rechtvaardigheid een negatieve spiraal van regels op regels en groeiende complexiteit.

Rechtvaardigheid tussen de grenzen van betaalbaarheid en uitvoerbaarheid

De Nederlandse regelgevingsmachine wordt niet alleen voortgestuwd door het verlangen naar steeds hogere vormen van rechtvaardigheid, maar heeft te maken met twee beperkingen: betaalbaarheid en uitvoerbaarheid. Een euro kan maar een keer worden uitgegeven. Dus wordt er uitgebreid over financiën gesproken. Sommige rechtvaardigheid is domweg te duur. Maar de tweede grens, de uitvoerbaarheid van de regelgeving, komt zelden aan bod in de Tweede Kamer. Die wordt vaak vergeten of niet relevant gevonden terwijl die met de toename van de complexiteit juist steeds belangrijker wordt. En daar gaat het fout. Je kunt wel iets met elkaar afspreken dat heel erg eerlijk en betaalbaar is, maar als het niet uitvoerbaar blijkt, verdampt die rechtvaardigheid snel.

De Toeslagenaffaire

Neem het voorbeeld van de Toeslagenaffaire. Welbeschouwd begon het hele verhaal al onder Balkenende met de aanpassing van ons zorgstelsel. Ziekenfondsen moesten worden omgezet in zorgverzekeraars. Betalingen die vroeger achter de schermen werden geregeld tussen ziekenfonds en zorgverlener moesten via de burger gaan lopen. In plaats van een ziekenfondsinhouding moest een betaling aan de burger gaan plaatsvinden in de vorm van een zorgtoeslag. Omdat die inkomensafhankelijk was, leek het maar het beste om die betaal-taak bij de Belastingdienst neer te leggen. Dat was een wezensvreemde taak voor die dienst en ze hadden er ook bepaald geen zin in. "Doe het toch maar", zei het kabinet Balkenende. "Die taak kun je prima samenvoegen met de uitkering van de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. En als je dan toch bezig bent om een gestroomlijnde betaalfabriek op te zetten, dan kun je er ook best even de taak bij nemen om de huurtoeslag uit te keren voor het ministerie van VROM.”

Daar begon het. Dat was 2005. Ineens moest de Belastingdienst een betaal-proces gaan besturen van miljoenen transacties per maand. De organisatie was er totaal niet op voorbereid. Ze had de mensen en de kennis niet om snel systemen en processen uit de grond te stampen om dit te realiseren.

En zo kon een uitvoeringsinstantie worden opgezadeld met een onuitvoerbare taak.

Groot geld trekt altijd boeven aan

Er bestaat een wetmatigheid die zegt dat als er ergens veel geld gaat stromen er altijd boeven zullen zijn die proberen daar een graantje van mee te pikken. Daarom werden snel aan de voorkant van het toeslagen-gebouw beveiligingen aangebracht. Maar aan de achterkant bleek de schuifpui wagenwijd open te staan. Je kunt de reportages uit 2013 van Brandpunt over de Bulgarenfraude nog gemakkelijk op YouTube terugvinden. "Gratis geld uit Holland". Een zwakgeletterde Bulgaarse boer met een ezeltje die vrolijk voor de camera vertelt dat hij een ING-pasje heeft waarmee hij geld kan toveren. Dat heeft hij gekregen nadat hij met een vriendelijke bemiddelaar een reisje naar Nederland had gemaakt. Hij had alleen maar hier en daar wat handtekeningen hoeven zetten en alles kwam in orde. Jazeker, hij gaat graag nog een keertje naar Nederland hoor. Wat een fijn land! Haha, als je daar niet hartelijk om kunt lachen ben je een zuurpruim.

In Nederland ontplofte het hele bestuurssysteem. De burger, de Tweede Kamer, de  regering, iedereen stond op zijn achterste benen. Ondanks dat het slechts om een paar miljoen euro bleek te gaan, peanuts vergeleken bij de bedragen waar de Belastingdienst dagelijks mee werkt. De Pavlov-reacties waren ook voorspelbaar. Meer controle, harder straffen! Illustratief voor de denkwijze van onze wet- en regelgevers was de vraag van parlementariër Klaver. Hij vroeg zich af waarom staatssecretaris Weekers nog niet naar Bulgarije was afgereisd om daar zijn ernstige zorgen over te brengen. Maar daar lag het probleem natuurlijk niet. Het probleem lag in Den Haag. In eerste instantie bij de grote betalingsfabriek, maar ook een paar kilometer verderop bij parlement en de ministeries waar het allemaal bedacht was.

Het vervolg laat zich gemakkelijk voorspellen. In plaats van dat er naar de uitvoerbaarheid van de taak en de uitvoeringsprocessen werd gekeken, kwam er een haast panische nadruk op fraudebestrijding te liggen, met name op bestraffing. Zwaarder straffen is immers het gemakkelijkst en snelst te realiseren. Toen ook nog eens de Polenfraude en de fraude bij  Gastouderbureau Appelbloesem met veel lawaai het nieuws haalden, was het hek van de dam.

Er werd onredelijk lomp en hard ingegrepen. Met als triest gevolg tienduizenden onschuldige gezinnen in de vernieling.

Voor een normale burger is het onvoorstelbaar dat ze vele maanden nodig hebben om een basale lijst uit te draaien van de betrokken gezinnen. Met wat voor krakkemikkig systeem werken ze daar? Ze leggen een hoop gezinnen enorme boetes op, en daarna kunnen ze niet eens meer achterhalen wie het waren? Het moet wel een grote puinhoop zijn met die  processen en automatisering. Als een klunzige scheidsrechter die na de wedstrijd niet meer weet welke kaarten hij heeft uitgedeeld. Nee, erger nog: als een scheidsrechter die tijdens de wedstrijd al niet meer weet wie hij geel en rood heeft gegeven.

Top kandidaat voor de volgende uitvoeringscrisis: het Klimaatakkoord

Een kansrijke kandidaat om het stokje over te nemen van de toeslagenaffaire als volgend debacle is het enorme pakket van maatregelen in het kader van het Klimaatakkoord. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is de gelukkige om de uitvoeringstaak op te mogen pakken. Er hebben zo veel partijen invloed op uitgeoefend dat het resultaat een ongekende mate van ingewikkeldheid heeft bereikt. Zo zijn er ondertussen de Energiebesparingsplicht, de Informatieplicht energiebesparing en de EED auditplicht. Het verplichte energiebesparingsonderzoek en de Informatieplicht mobiliteit zijn in voorbereiding. En zo kunnen we nog wel even doorgaan.

Voor werkgevers wordt het een hele puzzel om uit te vinden welke regels er wel en niet gelden en dan moet de hele dataverzameling nog beginnen. Blijkbaar is de complexiteit al zo groot geworden dat het nodig is een aparte wetchecker te maken voor de werkgever om vast te stellen welke regels dit jaar van toepassing zijn.

Aan de voorwaarden voor grote uitvoeringsproblemen is ruimschoots voldaan: te veel complexe wetten, rechten en plichten, nog meer plichten én ook nog eens al die miljarden die ook boeven aantrekken, al dan niet uit Bulgarije. De voedingsbodem voor chaos heeft er zelden zo gezond bij gelegen.

Uitvoerbaarheid is het ondergeschoven kindje

Is er helemaal geen aandacht voor de uitvoerbaarheid onze wet- en regelgeving? Nee, dat is ook weer niet waar. De aandacht voor de uitvoeringsorganisaties neem toe. Er is al jaren de ambtelijke uitvoeringstoets en er verschijnen steeds meer rapporten waarin op het belang van de dagelijkse uitvoering en uitvoerbaarheid van regelgeving wordt gewezen. Zo was er vorig jaar nog het rapport van het parlementaire onderzoek onder de titel ‘Klem tussen balie en beleid’ waarin ook wordt geconcludeerd dat er weinig aandacht is voor uitvoerbaarheid van complexer wordende wet- en regelgeving. Maar helpen deze studies en rapporten echt? Wat verandert er daadwerkelijk? Zolang de term ‘uitvoerbaarheid’ in de Tweede kamer nauwelijks gewicht heeft en we de wet- en regelgeving steeds complexer maken blijft het dweilen met de kraan open.

Concluderend:

De toeslagen affaire is geen eenmalige uitglijder. Grote uitvoeringsproblemen zijn vaker voorgevallen en zullen nog vaker voorkomen. Er moet structureel bij nieuwe regelgeving veel meer aandacht komen voor de uitvoerbaarheid. Niet achteraf als een soort sluitpost of verrassing, maar al van het begin af aan bij het ontwerpen van een wet. Er moet inderdaad een andere bestuurscultuur komen. Eentje waarbij steeds op een verstandige manier het optimale evenwicht wordt gezocht tussen rechtvaardigheid, betaalbaarheid en uitvoerbaarheid.

Hans Veltman, zelfstandig consultant voor management en IT en coauteur van het boek “De Alignmentpuzzel, waarom het in uw organisatie knelt en wat u eraan kunt doen”.