Hoe gemeenten de burger weer in beeld krijgen

Het neo-liberale ideaal van een kleine, faciliterende overheid vindt veel navolging onder gemeenten. Aangejaagd door teruglopende inkomsten doen gemeenten er alles aan om af te slanken en taken terug te leiden naar de markt. Hoewel de reorganisaties elkaar in hoog tempo opvolgen, wordt het ideaal van een efficiëntere overheid die dicht op de burger werkt in de praktijk nog nauwelijks bereikt. Hoe komt dat?

In hun pogingen efficiënter te worden grijpen overheidsmanagers terug op klassieke sturingsmodelen die hun oorsprong vinden in het (Amerikaanse) bedrijfsleven. Die modellen schrijven schaalvergroting en standaardisering voor als recept voor efficiency. Via de grote consultancy bureaus, zoals Deloitte, E&Y en McKinsey, vindt dit recept zijn weg naar de publieke sector. Het leidt tot een hausse aan maatregelen die vanaf midden jaren '80 ook in het bedrijfsleven zijn ingevoerd. Denk aan de inrichting van grootschalige callcentra, centrale inkoop en administratie, online loketten, gestandaardiseerde werkprocessen en - bovenal - een starre top-down sturing. Dat maakt gemeenten in toenemende mate technocratisch, anoniem en onbenaderbaar.

Gemeente is geen koekjesfabriek

Schaalvergroting en standaardisering hebben hun meerwaarde bewezen in grote productiebedrijven waar in zo kort mogelijke tijd, tegen zo laag mogelijke kosten grote aantallen van dezelfde producten moeten worden geleverd. Maar een gemeentelijke organisatie is geen koekjesfabriek. Gemeenten kennen nauwelijks gestandaardiseerde productieprocessen. Zeker de 'nieuwe' overheid, die een partner wil zijn voor haar burgers en in cocreatie met maatschappelijke partners resultaten wil halen, moet maatwerk leveren. De beoogde efficiencyvoordelen van schaalvergroting en standaardisering worden in de praktijk dan ook niet of nauwelijks behaald, of slechts tegen een hoge prijs. Want de vele reorganisaties, de omvangrijke control en de grote ICT-investeringen die nodig zijn om te komen tot grootschalige gestandaardiseerde werkprocessen, kosten veel geld. Bovendien leidt de verschraling van dienstverlening tot frustratie bij zowel klanten als medewerkers.

Waarom houden gemeenten, ondanks alle nadelen, zo hardnekkig vast aan deze slecht passende bedrijfsvoeringsmodellen? Misschien wel omdat er naast financiële drijfveren nog een andere factor in het spel is: macht.

Net als in het bedrijfsleven zie je ook bij bestuurders in de publieke sector een constante drang naar machtsconcentratie. Gemeentebesturen hebben hun ambtenaren het liefst aan een touwtje, zodat ze op elk (politiek) gewenst moment kunnen wenden en keren. Dat versterkt het proces van machtsconcentratie en control in het ambtelijk apparaat. Schaalvergroting en standaardisatie maken centralisatie van macht mogelijk en daarom worden zij zo stevig omarmd door de bestuurlijke en ambtelijke top.

Machtsfactoren en kortzichtige financiële afwegingen leiden gemeenten zo tot ongelukkige keuzes. Waar de wens is om dichter bij de burger te opereren, om responsiever, flexibeler en transparanter te zijn, worden organisaties gebouwd die het tegenovergestelde bereiken. Dienstverlening wordt gemechaniseerd, diensten worden aan elkaar geplakt in grote anonieme clusters en de sturing wordt zo hoog in de organisatie geplaatst dat de afstand tot de werkvloer en de burger onoverbrugbaar groot wordt.

Klein is het nieuwe groot

Het kan ook anders. Ironisch genoeg heeft het bedrijfsleven, waar gemeenten hun verouderde bedrijfsvoeringsmodellen van hebben afgekeken, inmiddels een nieuwe richting ingeslagen. Grote aan elkaar geklonterde holdings worden weer uit elkaar gehaald. Bedrijven gaan zich weer op hun kernactiviteiten richten. De focus richt zich op de klant en de menselijke maat wordt weer zichtbaar.

Klein is het nieuwe groot. Social media hebben in die beweging een belangrijke rol gespeeld. Mensen - zowel klanten als medewerkers - accepteren het niet langer om geanonimiseerd te worden en een willoos radertje te zijn in een geautomatiseerd bedrijfsproces. Social media hebben hen de stem gegeven waarmee ze dit luid en duidelijk laten horen. 'The deer shoot back' zoals marketeers dat omschrijven.

Gemeenten zouden er daarom beter aan doen het roer om te gooien. Burgers willen serieus genomen worden. Weg dus met die callcentra, geautomatiseerde procedures en anonieme formulieren. Zorg er voor dat ambtenaren weer aanspreekbaar zijn en mandaat hebben om mensen echt te helpen. Verschuil je als gemeente niet achter interne procedures, digitale loketten, virtuele servicemedewerkers en afspraakmodules maar zorg dat ambtenaren weer contact kunnen maken met de wereld om hen heen.

Bij de nieuwe overheid past ook dat ambtenaren meer ruimte krijgen om eigen professionele afwegingen te maken. Het werkveld van gemeenten is zeer breed en geen enkele andere organisatie heeft zoveel verschillende vakdisciplines in huis: ingenieurs, verkeersdeskundigen, onderwijsspecialisten, artsen, toezichthouders, architecten, reinigingsmedewerkers, zorgcoördinatoren, de lijst is haast oneindig. Veel van hun potentieel blijft onbenut omdat zij gevangen zitten in knellende interne regels en procedures. Minder politiek en minder management maakt hen effectiever!

Minder control, meer verantwoordelijkheid

Wil de nieuwe, faciliterende overheid realiteit worden, dan moeten gemeentelijke organisaties niet centraliseren, maar juist decentraliseren. Zorg dat de producten en diensten van gemeenten geleverd worden vanuit compacte taakspecifieke organisatieonderdelen. Deze moeten herkenbaar en aanspreekbaar zijn en bovendien voldoende mandaat hebben om te kunnen schakelen. Op deze manier krijgt de gemeente weer een gezicht en wordt de kloof naar de burger echt verkleind.

Dat vraagt van het topmanagement een andere aansturing: minder dwingende processen en control, meer vertrouwen en ruimte. In plaats van krampachtig van te grote afstand proberen te veel tegelijkertijd aan te sturen, kunnen bestuurders en ambtelijke top zich dan richten op het creëren van goede randvoorwaarden en de zorg voor integraliteit. Alleen zo kan ieder onderdeel van de complexe gemeentelijke organisatie optimaal presteren.

Michiel Koorenhof

NB: dit artikel is op persoonlijke titel geschreven