Gemeentelijke samenwerking?

Revolutie in gemeenteland. Gemeenten staan aan de vooravond van de grootste systeemwijziging sinds de invoering van de gemeentewet in 1848. De omvang en complexiteit van het gemeentelijk takenpakket nemen toe terwijl het budget verhoudingsgewijs kleiner wordt. De meeste ambtelijke organisaties zijn kwalitatief (nog) onvoldoende toegerust voor de nieuwe taken en huidige problemen. Oude besturings- en uitvoeringsmodellen werken niet meer of onvoldoende. Veel gemeenten worden gedwongen om de bestaande taken goedkoper uit voeren. Soms minder goed, minder vaak of met minder mensen. Hetgeen onherroepelijk tot een verschraling van de dienstverlening zal leiden, met als gevolg toenemende onvrede onder de burgers.

In toenemende mate komen beslissers binnen gemeenten tot de conclusie dat één schaalniveau (dat van de eigen gemeente) niet meer toereikend is voor de grote variëteit aan bestaande en nieuwe taken. Dat heeft te maken met efficiency, complexiteit, afhankelijkheid van derden en benodigde hoogwaardige expertise. In veel gevallen wordt samenwerking – en daarmee schaalvergroting – daarom gezien als oplossing. Maar is groter immer beter?

Gemeentelijke samenwerking

De huidige ontwikkelingen van schaalvergroting en decentralisatie zullen de komende jaren leiden tot intensievere samenwerking tussen gemeenten. Waar nu gemeenten met een omvang van 25.000 inwoners de meeste taken “aankunnen” zal in 2020 een schaal van tussen 50.000 en 75.000 inwoners nodig zijn. Met die omvang kunnen ook de meer gecompliceerde opgaven zelfstandig aangepakt worden en is er meer ruimte voor diversiteit en specialisatie in eigen huis. Voor de meest complexe taken, zoals op het gebied van arbeidsmarktbeleid, transities AWBZ en participatie, is eerder een schaal-grootte van 100.000 inwoners passend . Enkele taken worden dan misschien op een nóg groter schaalniveau uitgevoerd, zoals op ruimtelijk-economisch vlak, verkeer & vervoer, vestigingsbeleid, onderwijs, veiligheid en (jeugd)zorg.

Het is echter de vraag of inwoneraantallen bepalend zijn voor het vaststellen van dè juiste schaal. Voor ieder type taak zal een optimaal schaalniveau bepaald moeten worden op basis van de ambities, mogelijkheden, kansen, bedreigingen en wenselijkheden van gemeenten; niet simpelweg omdat opschalen moet, maar omdat samenwerken, mits doelgericht gezocht, loont. Groter, is, naar onze overtuiging, niet per definitie altijd beter.

Het wemelt in het binnenlands bestuur van zelfstandige bestuursorganen, gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingsvormen. Regionale organen waarin meer dan twintig gemeenten verenigd zijn, met vaak elk hun eigen opvatting, mandaat en wensen, zijn geen uitzondering. Volgens sommigen is er zelfs sprake van een bestuurlijke kluwen waarin bestuurders vooral druk zijn met elkaar, met een minimale democratische controle vanuit de gemeenteraden; deze staan vaak op afstand en vormen enkel de bestuurlijke sluitpost van de samenwerking.
Een extra complicatie is dat de professionele macht van sommige uitvoeringsorganen op bepaalde terreinen, zoals de gezondheidszorg, het milieu en de handhaving zo groot is, dat afzonderlijke gemeenten daar weinig tegenspel aan kunnen bieden.

Tijd voor een heroriëntatie op de gemeentelijke samenwerking

Vijf vragen staan centraal bij gemeentelijke samenwerking:

1. Is (nieuwe) samenwerking noodzakelijk of nuttig? Kan het de eigen gemeente sterker maken?
2. Hoe en met wie zouden nieuwe effectieve samenwerkingsarrangementen gevormd kunnen worden?
3. Hoe effectief zijn bestaande samenwerkingsarrangementen?
4. Is de huidige organisatie toegerust op het besturen van de actuele en toekomstige samenwerkingsarrangementen?
5. Is er sprake van een goede democratisch gelegitimeerde controle?

De uitdaging voor de gemeenten anno 2014, is het vinden van pragmatische en toekomstbestendige antwoorden op de vijf vragen. Het antwoord op de eerste twee vragen begint met een andere vraag, namelijk: welke gemeente wil je zelf zijn? Het gaat dan in de eerste plaats om ambities, maar ook om mogelijkheden, kansen, bedreigingen en wenselijkheden:

- Waar liggen de belangrijkste uitdagingen voor de gemeente?
- Waar liggen de kansen voor het overdragen van taken en bevoegdheden aan partners, burgers of andere overheden?
- Welke taken wil je ‘dichtbij houden’ en welke kan je delen met of uitbesteden aan derden?

Democratische legitimatie

Welke samenwerkingsvorm ook gekozen wordt, van immanent belang is de bestuurlijke grip op de samenwerking. Vaak is de invloed van de afzonderlijke gemeenten, laat staan de gemeenteraden zeer gering. Met name de democratische controle op de verschillende gemeentelijke samenwerkingsvormen schiet te kort. Hoe meer politiek-bestuurlijk de samenwerking van aard is, des te belangrijker is de betrokkenheid van het gehele College van B&W en van de gemeenteraad bij die samenwerking. Gemeenten doen er goed aan om de bestaande samenwerkingsrelaties te toetsen aan het criterium van de democratische legitimatie. Bij nieuwe samenwerkingsrelaties zal die een fundamenteel onderdeel uit moeten maken van de nieuwe samenwerkingsarrangementen.

Samenwerking tussen gemeenten onvermijdelijk

Aan intensieve samenwerking tussen gemeenten zal de komende jaren niet te ontkomen zijn. Gemeenten hebben echter nu de kans die samenwerking opnieuw te doordenken en vorm te geven.
Door op die manier te werk te gaan is samenwerking en opschaling geen vloek, maar een kans.

Auteurs
Dr Jo Horn was o.a. gemeenteraadslid in Amsterdam, Tweede Kamerlid en in diverse gemeenten gemeentesecretaris. Hij is nu verbonden als lead associate aan AT Osborne. Drs Marco Mud is directeur van AT Osborne Bestuur en Organisatie