Beleid van de overheid kan bijna niet meer worden uitgevoerd zonder de bekende ‘integrale’ aanpak. Binnen en tussen organisaties wordt veel gesproken over coördinatie, samenhang en regie. Vaak wordt dan gedoeld op een afstemmingsopgave van enige omvang. Het samenhangend optreden van de afdeling Stadsontwikkeling en de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling bijvoorbeeld. Of een gerichte inbreng van verschillende ministeries om een maatschappelijk probleem aan te pakken.
Coördinatie blijkt lastig. Waar managers bevoegdheden hebben om besluiten te nemen en uit te voeren, moeten coördinatoren proberen resultaten tot stand te brengen door anderen ertoe aan te zetten hun bevoegdheden te gebruiken. En dat is een wezenlijk verschil. Het is om deze reden opvallend dat in de managementliteratuur weinig aandacht bestaat voor coördinatie. Als er al over geschreven wordt, dan gaat het om coördinatie als principe bij de indeling van organisaties. Maar coördinatie is een dagelijkse opgave binnen de publieke sector waarin maatschappelijke problemen almaar blijven weigeren zich aan organisatorische grenzen te houden.
Dit artikel is een pleidooi voor het meer waarderen van coördinatie in het publieke domein. Ik omschrijf ‘coördineren’ daarbij als het managen van afhankelijkheden tussen activiteiten om een complexe opgave te bereiken.
| Voorbeeld: een vitale kern voor de gemeente Gennep De gemeente Gennep heeft de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in de fysieke herontwikkeling van de dorpskern. Nu komt de gemeente tot de conclusie dat het stapelen van stenen eerder gerealiseerd is dan het bereiken van het doel: een vitale kern waar het bruist. Daarvoor zijn investeringen nodig op het vlak van economie, evenementen, toerisme, vrijwilligerswerk en nog veel meer. Het gemeentebestuur en het management komen tot de conclusie: meer samenhangende sturing op het bereiken van vitaliteit is nodig.De vertrouwde werkwijze binnen Gennep kenmerkt zich door taakgerichtheid van medewerkers en een focus op verdeling van verantwoordelijkheden. De coördinatieopgave in deze context betekent: sturing op processen en resultaten en meer richten op afstemming tussen verschillende medewerkers.Om dat te bereiken heeft de gemeente samen met een groot aantal maatschappelijke organisaties en ondernemers een plan ontwikkeld om de vitaliteit te vergroten. In dat plan zijn doelen opgenomen die raken aan beleidsvelden als toerisme, ruimtelijke ontwikkeling, economie, dienstverlening en de uitvoering van de WMO. Bij de uitvoering van het plan past de gemeente de principes van programmamanagement toe. Een programmamanager is belast met de coördinatietaak en verantwoordelijk voor een samenhangende uitvoering van relevante activiteiten van de verschillende medewerkers van de gemeente.De inkt van het plan is net droog en nu al wordt duidelijk dat er sterker gestuurd wordt op samenhang. Zo is vastgesteld of het bestemmingsplan dat in procedure was – iets dat traditioneel op het terrein van de ruimtelijke afdeling ligt – ook daadwerkelijk een bijdrage levert aan het bereiken van de doelen van het programma. Dat wil niet zeggen dat het eenvoudig is: een verandering van het traditionele of/of-denken (jij gaat er over, of ik) naar het vereiste en/en-denken vergt een langer durende aandacht voor de bijpassende houding en gedrag. Managementaandacht blijft hiervoor nodig. |
Eerst de eigen organisatie op orde
Coördinatie vindt vaak binnen een organisatie plaats. Grote (overheids)organisaties vereisen per definitie aandacht voor coördinatie van de verschillende onderdelen. Maar ook tussen organisaties moet heel wat gecoördineerd worden. Bijvoorbeeld in het veiligheidsbeleid, waar ministeries, gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, veiligheidsregio’s en talloze andere organisaties hun ideeën en activiteiten op elkaar moeten afstemmen om Nederland veiliger te maken. In mijn adviespraktijk constateer ik dat een belangrijk probleem bij het coördineren tussen organisaties vaak schuilt in onvoldoende coördinatie binnen de deelnemende organisaties. Het bekende ‘hoe leg ik dit thuis uit?’-dilemma.
De aanpak van coördinatie binnen een organisatie en coördinatie tussen organisaties brengt verschillende aandachtspunten met zich mee. Het is van belang om een goed inzicht te hebben in het krachtenveld waarin de coördinatieopgave vorm moet krijgen. Er kan sprake zijn van ‘middelpuntzoekende’ en/of van ‘middelpuntvliedende’ krachten. In onderstaand schema hebben we dat uitgewerkt.
|
Coördinatie |
|||
|
Binnen |
Tussen |
||
|
K R A C |
Middelpunt-zoekend
(wat maakt coördinatie makkelijker? |
Gedeeld besluitvormingskanaal
Er is een organisatorische inbedding waarin coördinatie geregeld kan worden. Er bestaat al een structuur, waarop coördinatie soms als aanvullend instrument ingezet kan worden. |
Gedeelde prioriteit voor het te coördineren thema
De (onderdelen van) organisaties die met elkaar voor de opgave staan, kennen vaak vergelijkbare inhoudelijke prioriteiten (bv. “jeugd”) en een vergelijkbare cultuur (bv. “het Groene Front”). Het is relatief gemakkelijk om een vorm te vinden die past bij de inhoudelijke opgave. |
| H
T |
Middelpunt-vliedend
(wat maakt coördinatie moeilijker?) |
Gebrek aan commitment op het te coördineren thema
Binnen de organisatie moeten de verschillende inhoudelijke thema´s concurreren om prioriteit van bestuur en management. |
Vrijblijvendheid
De inhoudelijke opgave krijgt binnen de deelnemende organisaties een verschillende prioriteit. |
Geen one-best-way helaas
Hoe ga je met deze verschillen tussen coördineren binnen en coördineren tussen organisaties om? Om die vraag te beantwoorden is een goed begrip nodig van wat ‘sturing’ of ‘management’ binnen organisaties inhoudt. Er zijn veel methodieken om te sturen. Dat varieert van strikt top-down tot meer democratische vormen van sturing. Er is lijnsturing en project- programma- en procesmanagement. Vaak gaat het om combinaties van meerdere sturingsprincipes binnen een organisatie.
Je zou dan wel willen dat er een handige coördinatiesystematiek bestaat met een sturingsmodel voor de te coördineren opgave. Maar zo werkt het niet. Het gaat er juist om de verschillende organisaties, hun culturen en werkwijzen te kennen. En er mee om te gaan op een manier die wel wat heeft van ‘when in Rome, act like the Romans’. Wanneer politiemensen samenwerken met gemeenten botsen verschillende culturen: de één strikt hiërarchisch en gericht op command & control, de ander gericht op consensus en politieke oplossingen. Dat heeft zijn effect op hoe sturingsinstrumenten worden toegepast.
| Bij opgaven die aangepakt moeten worden door verschillende organisaties – we vergelijken die vaak met ketens – komen die organisaties met elkaar in aanraking. Zo constateerden gemeenten, politieorganisatie en het Openbaar Ministerie (OM) in de regio Noord- en Oost-Gelderland in 2006 bijvoorbeeld dat zij elkaar vaak tegenwerken omdat de prioriteiten niet goed op elkaar zijn afgestemd. Daartoe startten zij het project NOG Veiliger.
In het project NOG Veiliger is een goede manier gevonden om hiermee om te gaan. Daarvoor was nodig om eerst heel precies vast te stellen hoe de verschillende vormen van sturing van de partijen eruit zien: wie mag/moet wanneer waarover meepraten of beslissen? En hoe gaat dat dan in praktijk in zijn werk? Uiteindelijk weet NOG Veiliger tot een geïntegreerde beleidscyclus te komen voor gemeenten, politie en OM gezamenlijk. Daarin is rekening gehouden met de verschillende informatiebehoeften, besluitvormingsprocessen en stakeholders (van gemeenteraad en management tot de Rijksoverheid die kaders stelt). De samenwerking verloopt sindsdien een stuk soepeler. Conclusie: wanneer samenwerkingspartners echt investeren in wederzijds begrip voor elkaars belangen en daarvan afgeleide standaardprocedures ontstaat ruimte om samen tot nieuwe oplossingen te komen. |
In mijn ogen vergt coördinatie dus de wil en de kunde om de concrete inhoudelijke opgave en het krachtenveld op zijn merites te beoordelen, de verschillende sturingsmethoden te kennen en te kunnen toepassen, en de eigen werkwijze daarop aan te passen naar gelang de situatie en het beoogde resultaat. Wij noemen dat eclectisch sturen.
Coördineren is een vak
Coördinatie kent verschillende typen van instrumenten. Samen te vatten als instrumenten die zich richten op macht en instrumenten die zich richten op overtuiging.
Bij machtsinstrumenten valt te denken aan hiërarchie, formele bevoegdheden van de coördinator en aan geld. Bij overtuigingsinstrumenten horen afstemming, overleg, consensus en overreding.
De coördinator moet hiermee om kunnen gaan en dat vraagt de bereidheid en de kunst om te interveniëren in de omgeving, om te ‘wheelen en dealen’ en om een hoge mate van lenigheid aan de dag te leggen.
De competenties die vereist zijn bij coördinatoren vormen in zekere zin een combinatie van die van goede projectleiders en goede adviseurs. Het vraagt enerzijds om resultaatgerichtheid en vasthoudendheid en anderzijds om strategisch overzicht en een goed invoelingsvermogen in de wetmatigheden van de ‘klassieke’ bureaucratie: besluitvormingsprocessen, begrotingsprocessen, ….
| “Beter coördineren” In 2005 is in opdracht van het beraad van Secretarissen-Generaal over coördinatie bij de Rijksoverheid studie gedaan naar zes coördinatiestructuren (Operatie Jong, Grotestedenbeleid, Emancipatiebeleid, Mestbeleid, EK 2000 en coördinatie van het Integratiebeleid). Daarin wordt over attitude en competentie van coördinatoren het volgende gesteld:Steeds blijkt hoe belangrijk de competenties en attitudes van coördinatoren en gecoördineerden zijn voor succesvolle coördinatie. De coördinatoren moeten steeds werken aan het versterken van de gezamenlijkheid. Het is essentieel dat de coördinatoren ‘bij het Rijk werken’, in plaats van ‘bij de afdeling’. (…) Goede coördinatie kan alleen ontstaan bij de gratie van de gecoördineerden. De relevante partners moeten de doelstelling van de coördinatie delen. Uit het onderzoek blijkt dat voorbeeldgedrag van management en sturen op gezamenlijkheid belangrijke voorwaarden zijn om die attitude van gezamenlijkheid te versterken.Het mooiste voorbeeld hiervan is het Programma-management team Mestbeleid Eind 1992 is dat programma-management team ingesteld. Het team is in 1996 na een politieke interventie van de minister van LNV beëindigd. De inhoudelijke opdracht aan het team betrof de uitwerking van de derde fase van het mestbeleid uit te werken. Ook was er een relationele drijfveer om het programmamanagementteam op te richten. Mestbeleid was in 1992 een onderwerp waarin sterk conflicterende belangen samenkwamen: ecologie versus economie. LNV en VROM verkeerden op voet van oorlog. VROM en LNV waren het erover eens dat het mestbeleid niet goed vorm kreeg en dat het noodzakelijk was om te komen tot een nieuwe insteek.Het programma-management team viel onder directe aansturing van beide ministers. Het politiek-ambtelijk samenspel was heel direct. Het team had daarmee en stevige machtspositie. Het programmamanagementteam bestond uit vijf beleidsmedewerkers, ook wel programmamanagers genoemd. Om de nieuwe nota voor de derde fase van het mestbeleid te implementeren is een programma gemaakt dat 20 tot 25 projecten bevatte. De projecten werden binnen de gewone lijnstructuur uitgevoerd. De meeste projecten vielen onder landbouw. Ook het program-management team werd fysiek op het ministerie van LNV gesitueerd.Met het aantreden van een nieuw kabinet werd het programma-management team niet langer nodig geacht en was voortzetten voor beide ministers niet wenselijk. Het team werd ontbonden en de taken werden terug in de lijn geplaatst. Nog lang daarna kon men ervan profiteren dat de departementen weer ‘on speaking terms’ waren. |
Coördineren is een hondsmoeilijke taak. Maar het kán wel. Door slim na te denken over de instrumenten die je in kunt zetten, door de goede mensen te selecteren die de coördinatie ter hand moeten nemen én door regelmatig te reflecteren kunnen maatschappelijke opgaven door de overheid beter samenhangend worden opgepakt.
Marcel Benard is adviseur bij Lysias Advies.
Meer info over vraagstukken van Publiek management.
Kom met uw praktijkervaringen op het terrein van managen en organiseren
Deel uw kennis, schrijf 3 columns of artikelen en ontvang een gratis pro-abonnement (twv €200)
Word een pro!
SCHRIJF MEE >>
Recent was in het nieuws dat Borssele heropende. Maar hier moesten wel eerst maar liefst vijf (!) ministers een besluit overnemen. Je ziet ook regelmatig dat een willekeurige minister, bijv. van Landbouw, wordt gevraagd naar de mening over bijvoorbeeld een Defensietaak. Er is nu eenmaal een ministerraad met eenheid van besluit; daarnaast is staatrechtelijk de minister-president niet eens de baas. Binnen de ministerraad is er geen echte, maar slechts een politieke hiërarchie. Dit is waar de beschreven problematiek vandaan komt. De overheid op politiek niveau stelt zich onvoldoende de vraag wat de overheid nu eigenlijk wel en niet moet doen en hoe dit dan georganiseerd moet worden.
Voeg daar aan toe dat de overheid extreem veel aan “control” doet, dus risicomijdend gedrag, procedureel en verantwoordelijkheden grotendeels bij grote stafafdelingen en de (bovenstaande) chaos is compleet. Vooraal het feit dat de baas van een stafafdeling, de minister van Financiën, zo’n enorme vinger in de pap heeft, is mij een doorn in het oog. De macht van stafafdelingen zorgt zonder uitzondering voor procedures, bureaucratie, het niet nemen van verantwoordelijkheden en gebrek aan focus op doelen. Het in de hand houden van Financiën is geen doel, het is een middel. En financiële “control” leidt zonder uitzondering tot enorme financiële verspilling: penny wise – pound foolish.
In een betere wereld zou de overheid een bord asperges zijn met een duidelijk en redelijk individueel doel per minister. Dit met de premier als duidelijk hoofd met een staatssecretaris van Financiën onder Algemene Zaken. En dit is natuurlijk slechts een begin…
Coördineren?
We moeten naar een andere overheidsorganisatie toe. Er moet een transitie plaats vinden. De vraag is of de nood hoog genoeg is.
"De overheid zal zich moeten bezinnen op welk effect zij uiteindelijk wil bereiken, hoe zij de Gezondheidszorg zo goed mogelijk kan faciliteren en welke vorm deze overheidsorganisatie nodig heeft. Eén van de oplossing zou kunnen zijn dat de overheid de organisatie indeelt naar output in plaats van input. "
Hierbij verwijs ik naar ons artikel:
IS ER VOOR EEN TRANSITIE IN DE ZORG EEN TRANSITIE IN DE OVERHEID NODIG?
http://www.managementsite.nl/content/html/276.asp?cid=1528
Phia Smit-Vermeij is arts en op diverse manieren betrokken bij de Gezondheidszorg in Nederland.
www.toptools.nl