• Inleiding
• Waarom de civiele bouwmarkt vaak tot onderling regelen dwingt
• Waar deze marktkenmerken toe leiden bij bouwbedrijven en hun managers
• Dient zich een omslag aan na de huidige crisis?
• Conclusie
• Stellingen

Inleiding

De media storten zich op onthullingen van fraude in de bouw. Politici uiten een grote verontwaardiging: 'de onderste steen moet boven!' Tegelijkertijd weet elke vakredacteur en elke politicus met een beetje open blik op de maatschappij al heel lang dat er iets bijzonders is met de manier waarop met name de civiele bouwmarkt opereert. En dat het dus eigenlijk niet zo verwonderlijk is dat dit 'spel' vanzelf een keer (of mogelijk zelfs vaker) ontspoort.

Mijn ervaring is dat de wijze waarop de civiele bouwmarkt vaak functioneert, ook de betrokken managers zelf regelmatig ergert. Juist omdat het de zo noodzakelijke organisatie-ontwikkeling bij civiele bouwbedrijven al heel lang sterk belemmert. In die zin kun je de huidige crisis ook als noodzakelijk zien, àls hij zijn vruchten gaat afwerpen. Het zou managers in de civiele bouw meer gelegenheid kunnen gaan geven om echt voor toegevoegde waarde en innovatie te gaan. 'Je onderscheiden naar de klant' kunnen de sleutelwoorden gaan worden als de dwang tot onderling regelen weg zou vallen.

Als een systeem te ingewikkeld en overbelast raakt, is het rijp om tot een hogere vorm van integratie over te gaan, leerde Kees Swarttouw ons jaren geleden al.

Dit artikel behandelt:
waarom de civiele bouwmarkt vaak tot onderling regelen dwingt;
waar deze marktkenmerken toe leiden bij de bouwbedrijven en hun managers;
of zich een omslag aan kan gaan dienen na de huidige crisis;

Waarom de civiele bouwmarkt vaak tot onderling regelen dwingt

In een eerder artikel op deze site ('Bouwfraude? De gelegenheid maakt de dief') legt Allert Goossens vooral de oorzaak van de mogelijke fraude bij gebrek aan kwaliteit van de overheidsinkopers. Ik ben het met hem eens dat voor een gezonde ontwikkeling in de markt voor civiele bouw een kwaliteitsinjectie aan overheidskant zeker gunstig zou zijn. Ik kom daar aan het slot van dit artikel op terug. Maar als het gaat over de oorzaken voor eventuele uitwassen dan ligt die toch veel meer bij het type marktwerking als zodanig dan bij de kwaliteit van individuele ambtenaren. De civiele bouwmarkt dwingt als het ware tot onderling regelen. Waarom?

De grotere projecten in de civiele bouwmarkt komen voor een zeer aanzienlijk gedeelte van overheden, met Rijkswaterstaat voorop. De vraagkant van de markt aan grote projecten is dus sterk geconcentreerd. De aanbodskant van deze markt van grote civiele projecten is voorbehouden aan een handvol grote civiele bouwbedrijven. Kortom: het aantal spelers op de markt van grote civiele projecten is bijzonder klein.

De bedragen waarom het gaat, met projecten als de HSL en de Betuwelijn, lopen op tot vele honderden miljoenen. Bovendien zijn civiele projecten relatief kapitaalintensief, we kennen allemaal de grote verzet- en asfalteermachines langs de weg. Voldoende bezettingsgraad is gezien de marges een sleutelbegrip om kostendekkend en liefst winstgevend te opereren. Vooral een continue, inplanbare stroom aan werk is daarom belangrijk.

De civiele bouwbedrijven die grote projecten kunnen aannemen zijn overwegend onderdeel van grote geïntegreerde bouwbedrijven. De interne spelregels van juist dergelijke grote bedrijven, met hun scherpe jaarlijkse rendementseisen dwingen divisiemanagers ertoe geen grote risico's te nemen. Liever op zeker spelen dan teveel investeren in een toekomstige kans.

De overheid-opdrachtgevers van grotere civiele projecten zijn sterk op prijs georiënteerd. Waardoor kan een bewindspersoon of een hoge ambtenaar immers uit zijn hoge boom vallen? Door te grote budgetoverschrijdingen en tijdsvertragingen. Als het minimumkwaliteitsniveau uit het bestek maar wordt gehaald is het verder een kwestie van leveringsbetrouwbaarheid en vooral prijs. Openbare aanbesteding is de daarbij passende methode. Bovendien is het zaak om de paar grote aanbieders onderling niet teveel onderscheid op basis van geboden kwaliteit te gunnen zodat een min of meer gelijkwaardige concurrentie-positie zeker kan worden gesteld. Anders zou de civiele markt teveel monopolistische trekken kunnen gaan vertonen. De vraag is dan vervolgens wel waarop een civiele bouwer zich dàn kan onderscheiden in de openbare aanbesteding. Door zijn deskundigheid in calculeren? Ik heb daar wel eens, min of meer grappend, een onverwachte variant op gehoord van een civiele aannemer: 'een civiel werk krijg je op basis van een vergissing bij het calculeren.' (Vervolgens levert dat een hoop ellende op voor de manager in kwestie. Of er moet geld bij, en dat mag hij gaan vertellen op het hoofdkantoor, óf er moet na aanbesteding nog stevig geprobeerd worden om alternatieven bespreekbaar te krijgen.) Of dan maar onderling regelen?

Overzie je deze kenmerken van de civiele markt dan dringt zich volgend beeld op:
een paar grote aanbieders zitten in het zelfde 'prijsschuitje' en worden daar vooral in gehouden door de belangrijkste opdrachtgevers;
kwalitatieve creativiteit wordt in veel gevallen nog steeds niet gewaardeerd;
de potentiële risico's voor de bouwbedrijven zijn groot;
het aantal marktspelers is klein;

In zo'n situatie ontstaat er natuurlijk een premie (figuurlijk en waarschijnlijk letterlijk) op onderlinge regeling. En overheid-opdrachtgevers konden dan ook wel eens in de verleiding komen om die rust op de markt maar vooral te accepteren: je weet immers wat je hebt, je weet niet wat je krijgt. En onzekerheid, daar houdt de overheid niet van.

Waar deze marktkenmerken toe leiden bij bouwbedrijven en hun managers

Het 'spel' van de onderlinge regeling, in welke gedaante dan ook, heeft grote gevolgen voor bedrijven. Niet klantoplossingen staan centraal maar oplossingen met concurrenten. Een goede bedrijfsleider bij een civiele aannemer is dan de bedrijfsleider die dit marktpolitieke spel goed speelt. Niet de vraag van de klant staat bij hem of haar centraal maar de internpolitieke processen aan de aanbodskant.

De klant als relatieve 'buitenstaander' is helemaal geen vreemd verschijnsel voor veel bouwbedrijven. In de bouw kennen we immers vele prijsmarkten met capaciteitsaanbieders die zich moeten proberen te onderscheiden door kostenefficiency en beheerste werkprocessen. De klant komt vooral binnen via de calculator. De mentaliteit t.o.v. klant en maatschappij is met name volgend. De klant en de maatschappij worden dan ook eerder als lastig ervaren dan als onderdeel van het kernproces. Het zijn ook deze bedrijven die in de afgelopen twee decennia de op controleren gerichte eerste ISO-golven (inclusief KAM-functionarissen) hebben doorlopen als welkome stap in hun strategische oriëntatie van capaciteitsaanbieder en als (zeer) tijdelijke mogelijkheid tot onderscheiden t.o.v. concurrenten.

Koppel dit type denken aan het marktspel van onderlinge regeling en de richting van veel civiele bouwbedrijven is in de kern samengevat. In veel civiele bouwbedrijven zie je dan ook dat de twee culturen zich stevig met elkaar vergroeid hebben: de volgende mentaliteit van de capaciteitsaanbieder en de politiek- in plaats van klantgerichte verkoopmentaliteit. De controle- en inspectiegerichtheid van het ISO-denken in het verleden heeft vervolgens deze volgende mentaliteit binnen de bedrijven eerder vergroot dan verkleind. Liever meer van het 'voorspelbare zelfde' dan anticiperen op vernieuwing bij de klant.

Dit beeld van de strategie, organisatie en mentaliteit bij civiele bouwbedrijven is natuurlijk behoorlijk vereenvoudigd maar laat daardoor wel de patronen zien. En daar gaat het om in dit artikel: we hebben het niet over incidenten maar over patronen. We hebben het niet over uit de bocht gevlogen aannemers of incompetente ambtenaren, maar over een marktsysteem die te ingewikkeld en overbelast is geraakt om de kritische klant- en maatschappelijke wensen nog adequaat te kunnen beantwoorden. Integratie op een hoger niveau is nodig.

De onderstroom van de noodzakelijke vernieuwing is natuurlijk al langere tijd zichtbaar in een aantal symptomen. In de civiele markt in de vorm van 'design en construct'-aanbiedingen waarbij de aannemer ook tekent voor het ontwerp (en de organisatie) van de klantoplossing, naast de uitvoering van het project. Dat is een ontwikkeling in de richting van toegevoegde waardeleverancier die overigens zichtbaar is bij alle grote civiele aannemers. Maar niet toevallig vooral in de private markt van civiele werken waarin dus grotere bedrijven als opdrachtgever optreden. De publieke opdrachtgevers blijven achter.

Een dergelijke positieverschuiving naar toegevoegde waardeleverancier is niet eenvoudig, juist omdat het wereldbeeld van de 'onderling regelende, volgende capaciteitsaanbieders' zich zo vast gezet heeft in de hoofden van veel managers in de civiele bouw. En de verandering die nodig is, is niet gering zoals uit onderstaand schema blijkt (afgeleid van 'Het intellectuele verdriet en de pedagogische troost', prof. dr. M. Buelens, MO 1997).

Enkele kenmerken van het wereldbeeld van de 'onderling regelende, volgende capaciteitsaanbieder':

Gebaseerd op een basishouding van "wantrouwen" jegens externe relaties, zodat deze contacten met relaties vooral zorgvuldig gecontroleerd plaats dienen te vinden;
en dus worden beheersing en richtlijnen boven nieuwsgierigheid en samen ontwikkelen gesteld;
en dus worden tussenschakels, formalisering (administratieve hiërarchie) en geslotenheid tussen leverancier en afnemer/gebruiker gecreëerd;
waardoor "vaste" functies boven bewust "wisselende" rollen van mensen worden gesteld;
zodat doelen nogal eens makkelijk dreigen samen te vallen met middelen.

Enkele kenmerken van het wereldbeeld van de 'civiele bouwer als toegevoegde waardeleverancier':

Door goedontwikkelde klantgerichtheid routines doorbreken;
voor het beheersen van veelzijdige en daardoor complexe klantsituaties is specifieke vaktechnische kennis niet primair belangrijk;
koersen op oude, goed bevallen, eerdere ervaringen is niet langer een garantie op succes;
juist het steeds nadrukkelijker kritisch overdenken van nieuwe ervaringen is nodig, voortdurend de trendbreuken zoeken in de ruis uit de omgeving;
in plaats van verstoringen als afwijkingen te veroordelen of te negeren, ze nieuwsgierig als informatiebron behandelen.

Dergelijke stevige veranderingen in wereldbeeld en houding lukken alleen na een crisis. Kan de huidige bouwaffaire een 'blessing in disguise' zijn?

Dient zich een omslag aan na de huidige crisis?

Waar onderlinge regeling niet meer mogelijk is, neemt de concurrentie toe. Voor, met name de grote, civiele bouwbedrijven met kennis en kapitaal geeft dit kansen: het zich onderscheiden door kwaliteit en innovatie kan zich meer gaan lonen. En dan niet alleen de technische productinnovatie maar ook de vernieuwing in het ontwerpen én organiseren van oplossingen voor klanten.

De vraag is of de overheid als grootste opdrachtgever daartoe de ruimte geeft. Een aantal mogelijke obstakels lijken zich af te tekenen voor politiek en overheid:
de middelgrote bedrijven die overeind bleven door slim te manoeuvreren in het onderlinge regelen zullen het dan moeilijk krijgen om te overleven; dat werkt als rem op een vernieuwende rol voor de overheid omdat de politiek toch vooral gericht is op korte termijneffecten;
de bereidheid van de politiek om te investeren in een andersoortige samenwerking met civiele bouwers waarin verantwoordelijkheid en vertrouwen hand in hand gaan;
de managementkennis en -ervaring bij overheden die nodig is om te sturen op de prestaties in plaats van op de uitvoering. Leo Kerklaan houdt in zijn artikel 'Prestatiegerichte overheid' een pleidooi voor interactieve beleidsvorming en haalt daarbij ook de ontwikkelingen binnen ISO aan: kwaliteitsbeheersing vraagt om managen van processen en terugkoppelen van resultaten. Het kunnen organiseren van betekenisvolle samenwerking in netwerken met private partners en op basis van verantwoordelijkheid en vertrouwen is daar een wezenlijk element van;
de ruimte die de Europese regelgeving de nationale overheid biedt om echt samen te werken in netwerkorganisaties met private partijen om infrastructurele oplossingen te ontwikkelen.

Conclusie

De huidige crisis in de civiele bouw is een volgend teken dat het huidige marktsysteem voor grote civiele bouwopdrachten overbelast raakt. Het systeem is toe aan een hogere vorm van integratie, waarin het stellen van heldere verantwoordelijkheden en het bouwen aan vertrouwen sleutelbegrippen zijn.

De huidige crisis in de civiele bouwmarkt is daarom minstens zozeer een crisis van de overheid als van de civiele bouwbedrijven. En die crisis heeft niet alleen te maken met de kwaliteit van individuele ambtenaren die inkopen maar veel breder (en dieper) het gebrek aan ervaring binnen de overheid in ruime zin met prestatiegericht denken en werken. Dat vergt, meer dan controleren en inspecteren achteraf, bewust signaleren en reguleren vooraf. Dat betekent dus ook anders samenwerken: omdat prestatiesturing een ingebouwd dynamisch karakter heeft, zo stelt Kerklaan terecht, gaat aansturen van ingewikkelde projecten verder dan de traditionele financiële en capaciteitsbeoordelingen. Het kunnen organiseren van betekenisvolle samenwerking in netwerken met private partners is dan ook echt een vak apart. Procesmanagement als kerncompetentie zou ik het willen noemen. Ook bij het succesvol laten realiseren van ingewikkelde opdrachten in de civiele bouw.

Stellingen

1. De bouwfraude is geen 'bedrijfsongeval' maar een zeer voorspelbare crisis van een overbelast systeem van gunning van grote civiele bouwprojecten. De overheid is zelf de belangrijkste veroorzaker van deze overbelasting en zal dus vooral zelf onderwerp van een parlementair onderzoek moeten zijn.
2. De huidige crisis a.g.v. de bouwfraude is een 'blessing in disguise' want kan eindelijk ruimte gaan bieden aan echt innovatieve bouwbedrijven die denken in klantoplossingen in plaats van in 'slim regelen'.
3. Dat de werkgeversvereniging AVBB en de minister werken aan een integriteitscode is een volstrekte onderschatting van het probleem en wijst vooral op het belang dat gehecht wordt aan het verwijderen van de politieke angels.

Drs. Gerard Barends MCM is zelfstandig gevestigd organisatieadviseur en trainer met ruime ervaring in de bouw, de overheid en sectororganisaties. Bovendien is hij vennoot in www.insector.nl - netwerk voor sectorprofessionals.

Prestatie management en overheidstaken kunnen heel goed samengaan. Maar wel op een andere manier als in het bedrijfsleven. Lees hierover:

• Benchmarken kan ook in de non-profit sector
  Marcel Hoogwout
• De prestatiegerichte overheid
  Voordelen en risico's van prestatiegerichtheid en interactieve beleidsontwikkeling
  Leo Kerklaan
• Integer handelen bij de overheid
  Integriteitsbeleid bij de overheid lijkt een wassen neus zolang van individuele ambtenaren gevraagd wordt wat de organisatie zelf niet waar maakt.
  Peter Nientied
• Privatisering: een ontspoorde metafoor
  De groei, bloei en ondergang van de Business Unit "Pratende Koffiezetapparaten"
  Martin Simon
• Toetsbare doelen voor betere parlementaire controle
  Leo Kerklaan