De overheid dreigt instabiel te worden

Wat zijn, over een langere periode beschouwd, de trends in het openbaar bestuur? Welke ontwikkelingen mogen we op grond daarvan verwachten voor de komende tien, twintig jaar? En wat zijn misverstanden gebleken of  hypes? We vroegen het een aantal voormalig topambtenaren. Zij hebben de veranderingen van nabij meegemaakt en kunnen daar nu met enige afstand op terugzien. In het tweede deel van deze interviewserie: oud Directeur Generaal Rijkswaterstaat Gerrit Blom.

• OVERHEID DREIGT INSTABIEL TE WORDEN">De overheid drijgt instabiel te worden
• De samenleving is minder bestuurbaar
• Een merkwaardige rolverdeling
• Grote maatschappelijke druk
• De beperkingen van de netwerksamenleving
• Incidenten regeren het openbaar bestuur
• Regelzucht verantwoordelijkheid politici; niet van ‘bureaucratie’
• Wildgroei aan commissies
• Te weinig waardering voor ambtenaren
• Een verstoord evenwicht
• Werkplezier

De overheid dreigt instabiel te worden

Een gesprek met Gerrit Blom over de stabiliserende rol van de overheid in de samenleving en de gebreken van de huidige overheid. Over maatschappelijke discussies die op het verkeerde niveau worden gevoerd, de niet te stoppen regelzucht en het verstoorde evenwicht in het openbaar bestuur. En over het werkplezier bij de overheid.

Dr. Ir. G. Blom (65) De heer Gerrit Blom was van 1989 tot 1998 DG van Rijkswaterstaat. Momenteel vervult hij diverse functies in adviesraden en –commissies. Onder anderen is hij voorzitter van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid. Hij ontving een eredoctoraat van de Universiteit van Delft bij het 200-jarig bestaan van RWS.

De samenleving is minder bestuurbaar

Overheidsbesluiten staan steeds meer ter discussie. Dat hangt samen met een aan-tal belangrijke ontwikkelingen van de afgelopen decennia:

1. Veranderingen in de achtergrond van de bevolking (onder meer door immigra-tie en een steeds hogere opleiding
2. Individualisering en het wegvallen van sociale verbanden en instituties
3. Globalisering en de ontwikkeling van de Europese Unie

Burgers zijn veel mondiger geworden en laten zich bovendien niet meer verte-genwoordigen door brede belangenbehartigers. In mijn begintijd bij Rijkswater-staat was het nog mogelijk afspraken te maken over wegtracés in de Raad van de Waterstaat waarin vertegenwoordigers van de verschillende overheidsniveaus en belangenorganisaties zitting hadden. Tegenwoordig is zoiets eigenlijk niet meer denkbaar. Met wie moet je afspraken maken? Je zou kunnen denken aan een or-ganisatie als de ANWB, die heeft 3 miljoen leden. Maar hebben die binding met de vereniging? Namens wie spreekt de ANWB eigenlijk als ze met de overheid praat?

De rol van de media is in de afgelopen jaren steeds dominanter geworden en de wisselwerking met de politiek sterker. Ik heb me wel eens opgewonden over de rol van de media. Zo schreef de NRC steeds vinnige stukjes tegen de dijkverho-gingen bij de rivieren. Op het moment dat de rivieren bijna overstroomden vroeg de krant zich opeens af waarom er zo lang niets aan het probleem was gedaan. Daarmee word je wel erg ongeloofwaardig.

Een merkwaardige rolverdeling

In de afgelopen decennia is de rol van de Europese Unie natuurlijk steeds sterker geworden, maar tussen de drie bestuurslagen in Nederland is zeker in formele zin niet zoveel veranderd. In de praktijk is er vaak wel sprake van een merkwaardige rolverdeling. Als het gaat om ruimtelijke ordening vraagstukken wordt over van alles gepraat, maar gebeurt dat op het juiste niveau? Een voorbeeld van hoe het niet moet is de discussie in de gemeenteraad van Kapel-Avezaath over de nood-zaak van de Betuweroute, terwijl er vrijwel tegelijkertijd in de Tweede Kamer een discussie was over de geluidswering bij Kapel-Avezaath. Discussies moeten op het juiste niveau gevoerd worden.

Grote maatschappelijke druk

De druk van de samenleving op politici is groter geworden. Daardoor worden politici vaker dan vroeger gedwongen een andere koers te varen. Voor ambtenaren is dat lastig, zeker als het gaat om grote infrastructurele projecten. Die kennen een lange aanlooptijd; tussen idee en schop zit zeker 15 jaar.

Rijkswaterstaat heeft in de afgelopen jaren hiermee om moeten leren gaan. Dat is ook min of meer gelukt. Hij probeert bij projecten te luisteren naar de omgeving en naar belangengroepen, om zo goed mogelijk tussen de vaak strijdige belangen door te laveren. Geleerd is dat de wereld groter is dan alleen de waterstaat. Zo heeft Rijkswaterstaat heel veel kennis over het milieu binnen de organisatie ver-ankerd.

Het eerste grote project na de oorlog dat onder grote publieke discussie kwam was de Oosterscheldedam. De Deltawet die in 1957 werd aangenomen met maar één stem tegen voorzag in het afsluiten van alle zeearmen in het deltagebied. Maar de maatschappelijke prioriteiten waren veranderd toen het project van start ging. Vanaf de jaren ’70 werd ecologie een echt belangrijk maatschappelijk thema. Dat had tot gevolg dat er een compromis tussen veiligheid en ecologie werd gezocht. Resultaat was een typisch poldercompromis: een stormvloedkering die open én dicht kan.

Dergelijke compromissen hebben uiteraard wel hun prijs. Dat projecten duurder worden dan gepland, komt niet zozeer door een slechte planning, als wel doordat allerlei extra wensen worden ingewilligd bij de uitvoering van het project. Door maatschappelijke druk worden grote projecten dus telkens duurder.

De beperkingen van de netwerksamenleving

De overheid is absoluut niet meer in staat alles alleen op te lossen. Daarom is het goed dat de overheid samenwerking zoekt met andere actoren uit de maatschappij. Je moet je daarbij wel bewust zijn van de beperkingen. Je kunt degene die een weg krijgt in zijn achtertuin nooit overtuigen van het nut daarvan. Ook de echte “ideologen” zul je niet gauw overtuigen. De overheid moet open staan voor legi-tieme belangen en zoeken naar mogelijkheden voor redelijke compensatie, maar sommige groepen zijn nu eenmaal niet te overtuigen.

Juist in de netwerksamenleving is het van belang dat het openbaar bestuur uitein-delijk heldere standpunten inneemt. Het summum van democratie is namelijk niet dat je burgers altijd hun zin geeft. Burgers willen vanuit een helder perspectief gezien soms domme dingen, die niet zelden tegenstrijdig zijn. Het openbaar be-stuur heeft daarom de verantwoordelijkheid om zaken goed af te wegen en vooral keuzes te maken.

Incidenten regeren het openbaar bestuur

De betekenis van incidenten lijkt toegenomen door de veel doordringender media-aandacht, maar was altijd al groot op mijn vakgebied. Denk bijvoorbeeld aan wa-tersnoodrampen, met als gevolg de Zuiderzeewerken, de Deltawerken en de ri-vieraanpassingen in de 19de eeuw.

In 1986 was er bijvoorbeeld een grote brand bij het chemieconcern Sandoz in Ba-zel waarbij grote hoeveelheden gif met het bluswater in de Rijn belandden. Hoe-wel de vervuiling van de Rijn ook daarvoor al ernstig was, gaf de brand pas de definitieve aanzet tot maatregelen. Het Rijnaktieplan, waarin zes landen nauw met elkaar samenwerkten voor een gezonde Rijn, zorgde er voor dat de Rijn sindsdien stukken schoner is geworden. Dat was nog niet eerder vertoond en zou zonder de ramp waarschijnlijk niet mogelijk zijn geweest.

Een ander voorbeeld zijn de overstromingen van de grote rivieren. Binnen Rijks-waterstaat was er al langer aandacht voor dit probleem, maar het had politiek minder prioriteit. Na de watersnoodramp van 1953 ging alle aandacht immers uit naar het gevaar van overstroming van de zee. Toen de problemen bij de rivieren in de jaren ’90 acuut werden, konden al bestaande plannen van de waterschappen tevoorschijn worden gehaald en uitgewerkt.

De aanleg van infrastructuur gaat vaak in golven. Onder Willem I is veel tot stand gekomen. Vrijwel het hele spoor- en waterwegennetwerk is in de periode 1840-1870 aangelegd. In de Wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog is ook veel gebouwd. De laatste 10-15 jaar gaf de koppeling van onze infrastructuur met de rest van Europa een sterke impuls.

In de voorbeelden van Sandoz en de overstromingen van de rivieren zien we dat al lang op de plank liggende plannen uit de kast kunnen worden getrokken op het moment dat een ramp dreigt of al gebeurd is. In die gevallen worden problemen ook voortvarend opgelost.

Regelzucht verantwoordelijkheid politici; niet van ‘bureaucratie’

Het terugdringen van de regelgeving is een van de speerpunten van het nieuwe kabinet. De perceptie is dat er teveel regels zijn en dat deze soms ook met elkaar in tegenspraak zijn. Dat is in sommige gevallen ook zo.

Vaak krijgt de bureaucratie de schuld van de vele regels. Ook hoor je het rare idee dat de regeldruk vanzelf kleiner wordt als je minder ambtenaren hebt. Maar er is nog nooit een wetsontwerp eenvoudiger de Kamer uitgegaan dan erin. Als je echt minder regels wil, zul je oog moeten hebben voor de onderliggende mechanismen. Ik noem er een paar. Allereerst hebben velen nog steeds een overspannen ver-wachting van de vermogens van de overheid om maatschappelijke ontwikkelingen te sturen. Gevolg: soms moeilijk handhaafbare regels. Oorzaak nummer twee: uitzonderingen op generieke maatregelen om bepaalde groepen te ontzien, met als gevolg ingewikkelder regels. Incidenten, zoals Enschede en Volendam, zijn ook vaak de opmaat voor extra regels.

En tenslotte is er het probleem van sectorale regelgeving die onvoldoende op el-kaar is afgestemd, vaak omdat er ook daadwerkelijk sprake is van tegenstrijdige wensen. Ik illustreer dat met een veelgebruikt voorbeeld: de restaurantkeuken of een slagerij. Klanten verwachten hygiëne, personeel wil goede werkomstandighe-den. Het is wellicht mogelijk de vereisten in meer abstracte zin te formuleren waardoor er ruimte ontstaat voor maatwerk. Maar voor de individuele ondernemer is vaak lastig te beoordelen wat de passende maatregelen precies moeten inhou-den. Dus maakt de brancheorganisatie een handboek. En enige tijd later vraagt ze het handboek verplicht te stellen, om zo concurrentievervalsing te voorkomen.

Het initiatief van het kabinet is te prijzen, maar ik twijfel aan een duurzaam resul-taat. We leven in een ingewikkelde wereld met veeleisende burgers. Regels zullen we op de koop toe moeten nemen. Bovendien is de Nederlander een geboren rege-laar of zoals een Belgische journalist onlangs opmerkte: “Als je vier Nederlanders iets laat doen, beginnen ze met het maken van regels”. Het is de taak van de over-heid aan de burgers uit te leggen waar regels goed voor zijn. En er vervolgens voor te zorgen dat ze ook daadwerkelijk worden nageleefd. We zullen de regels wat strakker moeten handhaven, dat is nodig voor het imago van de overheid.

Wildgroei aan commissies

Er zijn in de afgelopen jaren vele commissies ingesteld. Veel te veel naar mijn mening. Deze moeten onafhankelijke en deskundige adviezen geven, maar zijn paradoxaal genoeg sterk gepolitiseerd. Aan het nut van vele daarvan kun je twijfe-len, zeker als ze volgens de politiek-bestuurlijke lijnen zijn samengesteld. Het feitelijke werk wordt gedaan door ambtenaren of adviseurs. Als je al een commis-sie wilt, beman ze dan meer met deskundige, onafhankelijke buitenstaanders en niet met mensen uit het politiek-bestuurlijke circuit. Dat levert naar mijn mening een grotere bijdrage aan de kwaliteit van het advies en aan het maatschappelijk draagvlak.

Te weinig waardering voor ambtenaren

In de afgelopen periode is vaker afgerekend met ambtenaren dan met politici. Er lijkt een toenemend wantrouwen tegen de ambtenaar te bestaan. In een sfeer van wantrouwen zijn ambtenaren steeds minder bereid om risico’s te nemen. Het beeld van de ambtenaar in de Britse comedy “Yes Minister” wordt daar echt wer-kelijkheid. Ambtenaren zeggen wat de Minister het liefst wil horen en gaan hun  eigen gang.

Politici en ambtenaren zijn samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van het openbaar bestuur, ieder vanuit een eigen rol. Bestuurders zijn het meest gediend met loyale, deskundige en vooral kritische ambtenaren. Het politieke primaat heeft voor mij nooit ter discussie gestaan, maar ambtenaren moeten de ruimte krijgen voor kritische noties. En een verbod, zoals onder Paars-II, om contact te hebben met kamerleden past daar niet in. Het beneemt het uitzicht op de politieke context.

Het lijkt wel of politici ambtenaren vooral zien als overbodige ballast en verster-ken zo de bestaande vooroordelen in de samenleving. Hoe bestaat het dat er in het regeerakkoord zonder meer wordt gesteld dat er tientallen procenten minder amb-tenaren nodig zijn, zonder dat erbij wordt verteld welk werk niet meer hoeft te gebeuren? En waarom heeft geen enkel kamerlid het voor de ambtenaren opge-nomen bij de algemene beschouwingen over de regeringsverklaring? Hoewel ik al vier jaar geen ambtenaar meer ben, gaat me dat aan het hart.

Een verstoord evenwicht

Ik maak me zorgen over het evenwicht in het publieke bestuur. Ambtenaren heb-ben een rol als adviseur van de politiek. Ze kunnen de bestuurders aanvullen door hun vakinhoudelijke kennis en hun focus op de lange termijn. Dat is des te sterker nodig nu de politiek erg veranderlijk is. Toen ik begon als ambtenaar werd verlies of winst van een paar zetels al gezien als een aardverschuiving. In die tijd waren er ook mensen die 12 of 20 jaar in de Kamer zaten. De houdbaarheid van politici is nu veel korter, waardoor veel kennis verloren gaat. Het collectieve geheugen verdampt Bovendien versterkt het de focus op de korte termijn, die door de vierja-rige zittingsperiode toch al bijna onvermijdelijk is.

Het openbaar bestuur als geheel heeft in de maatschappij ook een stabiliserende rol. Dat gaat verloren als zowel politici als ambtenaren een hoge vervangings-graad hebben. Daarom ben ik tegen de huidige praktijk van snelle roulatie van topambtenaren binnen de ABD. Naar mijn mening zijn, naast managementvaar-digheden, ook kennis en vooral overzicht van het beleidsterrein nodig, om be-stuurders adequaat te kunnen adviseren. Anders is de topambtenaar te veel afhan-kelijk van medewerkers en adviseurs.

Werkplezier

Als ik mezelf hoor praten valt me op dat ik soms wel erg somber klink. Toch heb ik met veel plezier bij de overheid gewerkt. Misschien ben ik in de loop van de jaren kritischer geworden. Hoe dichter bij de keuken, hoe meer twijfel er komt over het gerecht.

Toch blijkt uit onderzoek dat de overheid nog steeds goed scoort op de arbeids-markt. Dat is begrijpelijk omdat het werk vaak interessant en uitdagend is. En voor de meeste ambtenaren is de minister ver weg.

Verder vertrouw ik op de veerkracht van het systeem. Er hebben zich ook in het verleden regelmatig problemen voorgedaan die we hebben weten op te lossen, al duurde het soms even voordat we ons daartoe zetten. Denk aan de milieuproble-men uit de jaren ’70. Dit vraagstuk werd lange tijd verwaarloosd, maar nu zijn de indicatoren voor het oppervlaktewater 10 tot 100 keer beter dan toen en hetzelfde geldt voor de kwaliteit van de lucht. Of denk aan de manier waarop de overstro-mingsproblemen van de zee en de rivieren worden opgelost.

Na verloop van tijd ontstaat vaak wel weer een nieuwe balans. Al is daarvoor soms wel eerst een incident nodig.

Bart Drenth is Managing Director bij Berenschot Public Management, Niels Kas-telein is junior-adviseur bij Berenschot Procesmanagement.

Meer interviews in M@n@gement:

• Het primaat van de politiek is onzin
  Een gesprek met Harry Borghouts
  Bart Drenth en Niels Kastelein
• Interview with David Maister
  Coert Visser
• De spanning tussen beschaving en barbarisering
  Interview met Willem Mastenbroek
  Annegreet van Bergen
• CEO is onzin, die titel moeten ze direct afschaffen
  Interview met Prof. Dr. Lense Koopmans
  Gyuri Vergouw