Integer handelen bij de overheid

• Het startschot voor integriteitsbeleid
• Wat mag, wat mag niet?
• Integriteit en gedragscode
• Integriteit van de organisatie
• Normen en waarden
• Tot slot: integriteitsbeleid

Het startschot voor integriteitsbeleid

In juni 1992 zei de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales tijdens een VNG congres: " De overheid is wel of niet integer. Een beetje integer kan niet " Hiermee gaf ze het startschot voor projecten op het gebied van integer handelen . De aandacht in de Nederlandse pers voor administratief gerommel in een paar Limburgse gemeenten en enkele serieuze organisatorische wantoestanden, hielp de minister om draag vlak te krijgen. Het Ministerie ging aan de slag en organiseerde met enkele adviesbureaus een aantal workshops voor burgemeesters en voor ambtenaren (Streefkerk, 1998).

De BVD, die in corruptie een bedreiging van de democratie zag, werd ingeschakeld om projecten voor integer handelen te ontwikkelen. In 1996 stelde de BVD een stevige handleiding samen waarmee een gemeente het integer functioneren van de organisatie kan bevorderen (BVD, 1996). Inmiddels zijn pilot projecten gestart in Rotterdam en Amsterdam. Deze BVD handleiding gaat over het werken aan de identificatie van zogenaamde kwetsbare handelingen, die rond informatie , geld en goederen en diensten kunnen plaatsvinden. Bij informatie kan gedacht worden aan het schaden van de vertrouwelijkheid van documenten, of het verkopen van informatie. Bij geld aan het beïnvloeden van de toewijzing van budgetten, onkostendeclaraties, etc. En bij goederen en diensten gaat het om offertes, onderhandelingen, enz.

Wat mag, wat mag niet?

Onderstaande figuur, op basis van het overzicht van Bekker(1996, 36) laat de contouren zien van de huidige discussie over het integer handelen (naar het overzicht van Bekker, 1996, pg 36). De grens tussen wat wel mag en wat niet meer mag begint onder de eerste opsomming.

Integriteit en gedragscode

We zien dat in de praktijk het thema integriteit heel breed wordt aangezet in een kader van waarden en normen in de organisatie. Daarbij komt het eigenlijk neer op de vraag of individuele ambtenaren regels en gedragscodes al dan niet te flexibel interpreteren en of ambtelijke procedures goed gevolgd worden (cf. Van den Heuvel et al., 1999).

Nu haalt deze praktijk het hele thema integriteit uit perspectief. Ik bedoel het volgende: in zo'n code staat bijvoorbeeld dat ambtenaren wel een fles wijn mogen accepteren voor de kerst, als de wijn maar niet te lekker is (want dan is de fles duurder dan b.v. de grens van 10 gulden). Of in een gemeente wordt verwacht dat de ambtenaren de kerstgeschenken allemaal inleveren en dat die tijdens een kerstsamenkomst worden verdeeld onder het gehele personeel. "Nou ja, je kan wel bedenken dat alleen de plastic balpennen er liggen en er alleen een paar flesjes chateau migraine staan" meldde een ambtenaar van de betreffende gemeente mij. Inderdaad, de ambtenaren laten de goede wijn en andere interessante zaken gewoon thuis afleveren, en sommigen maken daar niet eens een geheim van.

En zo zijn we dan aangekomen bij de beperking van het integriteitsbeleid waardoor het thema integer handelen dreigt te verstikken. Weinigen nemen het namelijk serieus. Iedereen weet wat formeel misschien niet mag, maar in de praktijk nog net wel kan. En wie neemt richtlijnen voor integer handelen serieus, als de organisatie zelf integriteit beperkt tot een 'gij mag niet stelen' en tegelijkertijd matig blijft functioneren en geld en vertrouwen verspilt? Dat draagt pas bij aan een gebrek aan vertrouwen in de overheid, en daarmee in de democratie.

Integriteit van de organisatie

Omwille van verbreding en verdieping van integer handelen, is een organisatiegericht perspectief op integriteit beter. Vanaf problemen van integer handelen leidt een plausibele weg naar de organisatie toe. Een voorbeeld is corruptie. Zoals NRC Handelsblad(15-2-97) opinieerde, staat corruptie slechts zelden op zichzelf,het is eerder een symptoom van een organisatieziekte. Fraude en corruptie gedijen goed in een omgeving waarin het gewone werk niet goed gedaan wordt. De (organisatorische) gelegenheid maakt als het ware de dief. Niet alleen de dief, ook de slecht functionerende manager, de kantjes eraf lopende medewerker, enz. kunnen in slechtgeleide en functionerende organisaties doen wat ze believen.

Een tweede leidraad: ik versta onder integriteit rechtschapenheid en onkreukbaarheid en zie ze als tegengestelden van de kenmerken corrupt, onbetrouwbaar, oneerlijk, en verdorven.Ik kom dan uit bij de onbetrouwbare overheid, de verdorven organisatie, de corrupte moraal. Het is tegenwoordig geen uitzondering als de ene overheid de andere overheid beschuldigt van onbetrouwbaarheid en dreigt met een gang naar de rechter. Het is geen uitzondering dat door incapabel management van overheidsorganisaties personeel inefficiënt en gedemotiveerd wordt. Het gebeurt geregeld dat door de ineffectiviteit van overheidsorganisaties de overheid in een slecht daglicht komt te staan. Slecht management demotiveert de vele ambtenaren die welgoed willen werken, het maakt organisaties corrupt en het ondermijnt het vertrouwen van de burger in de overheid.

Normen en waarden

Hierboven werden de normen en waarden van de organisatie genoemd. Ter verduidelijking onderscheid ik hier vijf sets van normen en waarden, van algemeen naar specifiek:

• wetten en regels inclusief algemeen geldende regels over gedrag zoals dat een goed ambtenaar betaamt
• sociale normen en waarden over bijvoorbeeld belangenverstrengeling, over passend gedrag in de multiculturele samenleving
• professionele normen van beroepsgroepen die in de overheid voorkomen, waar de overheid mee te maken heeft (b.v. consultants, advocaten, aannemers,architecten, accountants)
• normen en waarden organisatiecultuur, formele en informele normen, van binnenuit gecultiveerd, door de omgeving beïnvloed
• persoonlijke normen en waarden, eigen waarden en normenpatroon, de eigen rechter, het hoogste gezag, eigen eer en geweten

Het huidig integriteitsbeleid concentreert zich op set 1 (wetten en regels) en past deze toe op set 5 (de persoonlijke waarden en normen). Dit is de combinatie met de grootste afstand van algemeen tot persoonlijk. Verstandiger is het om alle vijf sets in hun samenhang te beschouwen, en in hun samenhang te cultiveren. Naleving en verbetering van de vijf sets normen en waarden tezamen maken en houden organisaties gezond. De vijf sets normen en waarden dienen zo expliciet en helder mogelijk gemaakt te worden. Commitment ten aanzien van de naleving en verdere ontwikkeling van de normen en waarden moet in de eerste plaats gevraagd worden van de leidinggevenden.

De individuele medewerker zie ik als een lid van de organisatie,van een beroepsgroep, van een sociale context. Een individu behoudt altijd eigen verantwoordelijkheid, het eigen hoogste gezag. Als het een norm van de organisatie is om matig personeelsbeleid te voeren,geen omgeving te creëren die bijdraagt aan de motivatie en ontwikkeling van medewerkers, slecht functionerende managers niet aan te spreken - drie factoren die duiden op een gebrek aan integriteit van de organisatie - dan kan de norm van het individu meer gericht zijn op eigen voordeel. Het individu in de context van de organisatie geldt ook voor het bekende geval van de Limburgse burgemeester die knoeide met zijn onkostenvergoeding. De burgemeester claimde te veel, én het werd hem toegestaan door de medewerkers om hem heen, die er van af wisten en daardoor medeverantwoordelijk zijn.

Opheldering van waarden en normen is moeilijk, want in de praktijk hebben bestuurders belang bij allerlei vormen van vaagheid. Wanneer bestuurlijk gedrag, beleid, uitvoering, functie- en taakomschrijvingen, projecten, etc. vaag blijven, kunnen politici niet direct aangesproken worden op hun handelen en meningen door andere politici, hoeven leidinggevenden hun medewerkers niet aan te spreken (ze zouden zelf eens aangesproken worden!), en kunnen medewerkend ambtenaren zich indekken en niet afgerekend worden.

Tot slot: integriteitsbeleid

Het beleidsonderwerp 'integer handelen' zal waarschijnlijk een stille dood sterven, tenzij een van de volgende twee ontwikkelingen zal plaatsvinden:

1. er komen enkele smeuïge corruptieschandaaltjes naar boven,en bestuurlijk Nederland schrikt op, spreekt haar schande uit, en belooft actie;
2. integriteitsbeleid wordt serieus genomen en wordt vervolgens breder beschouwd en ingebed in het thema integer overheidsmanagement, waarin verschillende normen en waarden nieuwe inhoud krijgen en ontwikkeld worden.

Deze bijdrage bepleit dat het tweede scenario effectiever zal zijn en van meer integriteit getuigt. Wat integriteitsbeleid niet hoort te zijn: het trachten te beschermen van de organisatie tegen het individu (tegen wat niet mag - een negatief uitgangspunt). Integriteitsbeleid kan zich beter richten op het veel duidelijker en ruimer ontwikkelen van wat gewenst is door het grotere geheel,de organisatie, en het individu als lid van dit grotere geheel. Gewenst is bijvoorbeeld: goede prestatie, doorzichtigheid,ontwikkeling, duidelijkheid, eerlijkheid, verantwoordelijkheid nemen en verantwoording afleggen, elkaar binnen de organisatie aanspreken op prestaties en het gebrek aan prestaties. Zo'n benadering maakt organisaties gezonder.

Overigens, de meest geschikte manier om corruptie tegen te gaan is het verregaand toepassen van transparantie. In het glazen huis van de overheid hoeven de politicus en de ambtenaar die niets te verbergen hebben ook niets verborgen te houden, mits natuurlijk privacy en andere zwaarwegende motieven gerespecteerd worden. Het beperkte onderwerp integer handelen als anti-corruptie beleid, kan beter worden gevat in een goed geregelde juridische control.

Literatuur

Bekker, R. (1996) Ja, vriend, de ene dienst is deandere waardig, enige beschouwingen over de integriteit van overheidsfunctionarissen . Den Haag; SDUUitgevers.

Heuvel, J. van den, Huberts, L., en Verkerk, S. (1999)Integriteit in drievoud, een onderzoek naar gemeentelijk integriteitsbeleid . Lemma.

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Binnenlandse VeiligheidsDienst (1996) Een beetje integer kan niet; een handleiding waarmee u het integer functioneren van uw organisatie kunt beïnvloeden . Den Haag.

Streefkerk, J. (1998) Gemeente en integriteit. In: Ministerievan Binnenlandse Zaken, Goede raad voor de toekomst , pg141-158. Den Haag.