Dubbel opdrachtgeverschap bij de lagere overheid

Eén projectleider, twee opdrachtgevers

In de praktijk is het bij gemeenten en provincies gebruikelijk om voor de grotere projecten zowel een bestuurlijk opdrachtgever als een ambtelijk opdrachtgever te benoemen. Zolang projecten maar een beperkte politieke impact hebben, loopt de besluitvorming getrapt: via de projectleider naar de ambtelijk opdrachtgever en dan zo nodig via de bestuurlijk opdrachtgever naar het college. Bij projecten met een belangrijke politieke dimensie zitten beide opdrachtgevers normaal gesproken direct aan tafel met de projectleider in de zogenaamde projectdriehoek. Gedurende de looptijd van een project kan de impact van de politieke dimensie sterk variëren. Het is dan ook geen vanzelfsprekendheid dat tijdig wordt op- en afgeschaald in de wijze van aansturing.

CASUS. Een belangrijke toegangsweg naar de binnenstad wordt opnieuw ingericht. Over de vormgeving is veel gesproken met omwonenden en met de gemeenteraad. Tot het laatst toe hebben omwonenden geprobeerd om het ontwerp door de gemeenteraad te laten wijzigen. In een spannende vergadering besluit de raad uiteindelijk om alleen een ogenschijnlijk kleine wijziging door te voeren in het ontwerp. Met een amendement wordt besloten om de tuinen van vier huizen een directe ontsluiting te geven op de toegangsweg in plaats van via een ventweg.

Een dag na de vergadering van de gemeenteraad hebben de wethouder, de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider een nabespreking. Alle drie zijn ze erg tevreden dat de raad akkoord is gegaan met het plan. De wethouder en de projectleider willen vaart maken en snel de technische uitwerking van het plan en de uitvoering in zijn geheel uitbesteden. De ambtelijk opdrachtgever vraagt echter aandacht voor de wijziging waar de raad toe heeft besloten. De ambtelijk opdrachtgever vreest mogelijke conflicten met kabels en leidingen of met de plek van de nieuwe bomen en wil eerst de technische uitwerking zien voordat de aanbesteding gaat starten.

Drie organisaties

Bij belangrijke projecten bij een lagere overheid valt op dat de gemeente of de provincie tenminste uit drie organisatieonderdelen bestaat: de politiek-bestuurlijke, de ambtelijke en de projectorganisatie. Die kennen elk hun eigen rationaliteit en hebben dus ook elk hun eigen belangen. Daar bestaan ook per definitie spanningen tussen, die adequaat gehanteerd moeten worden. De getrapte besluitvorming is daartoe niet het best geëquipeerde model. Eigenlijk gaat het model van getrapte besluitvorming er van uit dat de belangen van de ambtelijke organisatie en de belangen van de individuele politieke bestuurder samenvallen. Dit kan alleen zolang de politieke dimensie nauwelijks relevant is voor het project. Bij risicovolle projecten vindt de opschaling van getrapte besluitvorming naar besluitvorming in de driehoek nog wel eens te laat plaats. De ambtelijk opdrachtgever onderschat dan bijvoorbeeld de politieke dimensie bij technische risico’s waardoor hij of zij de bestuurlijke opdrachtgever gaat afschermen. De projectleider kan in de situatie komen dat hij via de ambtelijk opdrachtgever een discussie met de bestuurlijke opdrachtgever aan het voeren is. Hij zal dan proberen om buiten de ambtelijk opdrachtgever om met de bestuurder in contact te treden. Dat lost dan zijn probleem op, maar creëert het risico dat aan andere zaken, die belangrijk kunnen zijn vanuit ambtelijke optiek, voorbij gegaan wordt. De getrapte situatie lokt als het ware vanzelf inadequaat gedrag uit. Immers de beste manier van omgaan met lastige situaties is het creëren van overleg waar de drie partijen samen aan tafel zitten.

In de praktijk zien we dan ook vaak bij complexe projecten vanaf de start de projectdriehoek ontstaan, zoals die ook in de beschreven casus aan de orde is. Herkenning van de spanningen en erkenning van het feit dat spanningen eigenlijk altijd een functionele component hebben, maakt het mogelijk om ze hanteerbaar te maken.

De ambtelijk opdrachtgever uit de casus had zelf veel ervaring met projecten waarbij kleine wijzigingen in het ontwerp uiteindelijk toch grote onvoorziene gevolgen hadden gekregen. Hij wilde niet in die valkuil stappen. De projectleider had tijdens het ontwerpproces de zorgvuldige afstemming gezien van alle ondergrondse en bovengrondse belemmeringen en zag daardoor de verwerking van het amendement met een gerust hart tegemoet. De projectleider verwachtte nog wel meer detailwijzigingen tijdens de uitvoering en het amendement van de raad kon ook gerust in de uitvoering verwerkt worden. Uitstel van de aanpassing was voor de ambtelijk opdrachtgever niet bespreekbaar. De bestuurlijk opdrachtgever wilde daarentegen direct beginnen met de aanbestedingsprocedure, omdat anders de geplande opleverdatum zou opschuiven. Aan tafel erkenden de drie elkaars belangen. In de driehoek werd daarom als compromis besloten dat de aanbesteding direct gestart werd met het oude plan, waarbij parallel een interne uitdetaillering van de ontwerpwijziging zou plaatsvinden.

Herkennen, erkennen, hanteren.

De idee van de projectdriehoek zorgt er in ieder geval voor dat de verschillende insteken tegelijk op één tafel kunnen komen en dus evenwichtig besproken kunnen worden.

Dan nog is het de vraag hoe de besluitvorming nu plaats zal vinden. Gaat het om HSW, ‘hoogste schaal wint’, zoals een ons bekende gemeentesecretaris wel eens zegt? Praten we eindeloos door zodat zelfs een impasse kan ontstaan? Consent besluitvorming? Positiespelletjes? Of ….?

‘Wie krijgt er zijn zin’ is een andere insteek dan ‘wat moet er nu gebeuren’. We constateerden al dat de spanningen waar deze vraagstukken uit voort komen inherent zijn aan de situatie. Natuurlijk zijn ze lastig, maar het is ook belangrijk dat men zich realiseert dat ze in principe functioneel zijn: ze dwingen er namelijk toe de onderliggende aspecten achter de verschillende insteken te bezien. Functioneel zijn zowel de ambtelijke insteek van zorgvuldigheid, afstemming, als de bestuurlijke van het goede verhaal voor de raad, het politieke belang van de wethouder, als de praktisch problemen van de projectleider. Ze zijn alle drie van belang en horen dus alle drie in een vervolg hun plaats te krijgen.

Gezamenlijk moet men onderzoek doen naar de achterliggende factoren bij de verschillende argumenten. Meestal wordt het dan ook mogelijk aan alle aspecten recht te doen. Als men op deze wijze het vraagstuk niet alleen als lastig herkent, maar ook als functioneel erkent, ontstaat zoals we eerder aangaven (1) de basis voor hanteerbaarheid. De casus is daarvan een mooi voorbeeld.

All’s well that ends well

Bij de uitdetaillering van de ontwerpwijziging bleek er inderdaad technisch geen enkel probleem te zijn. De projectleider had dus de juiste inschatting gemaakt van de situatie. Er bleek echter wel een probleem te zijn doordat tijdens de verhitte discussie in de gemeenteraad twee amendementen waren ondertekend, waar deels andere huisnummers waren genoteerd en doorgehaald. Nu dit probleem snel na de raadsvergadering werd geconstateerd, konden de indieners van het amendement nog in de lopende raadsperiode toelichten welke versie de juiste was. Dit had een stuk gecompliceerder kunnen zijn als de uitwerking pas na de aanbesteding in de nieuwe raadsperiode zou zijn opgepakt. Ook de inzet van de ambtelijk opdrachtgever was daardoor nuttig geweest.

Conclusie

Zoals we begonnen komt een dergelijke casus vaak voor: een bestuurlijk en een ambtelijk opdrachtgever die het niet met elkaar eens zijn. Het gaat hier namelijk om een systeemspanning: een verschil van mening dat zijn oorsprong heeft in het systeem zelf. Doordat de spelers in het systeem een andere geschiedenis, een andere toekomst en een andere rol in het huidige systeem hebben, kijkt men op een andere manier naar de werkelijkheid en waardeert men belangen anders. Van nature zijn er altijd spanningen aanwezig (1, 2).

Zo wil in het systeem van de projectdriehoek de bestuurlijk opdrachtgever graag tempo maken. Dit houdt uiteraard verband met de beperkte tijd dat iemand wethouder of gedeputeerde mag zijn. Ambtelijk opdrachtgevers zijn vaak als leidinggevende in de organisatie ook verantwoordelijk voor trajecten om de interne kwaliteit te verbeteren en om te zorgen dat belangen van de andere afdelingen meegewogen worden. Het is dus logisch dat zij in de rol van opdrachtgever extra inzetten op kwaliteit. Tussen de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever ontstaat een systeemspanning van sturen op tempo versus sturen op kwaliteit.

Systeemspanningen kunnen makkelijk tot veel gedoe leiden als ze niet als zodanig herkend en vervolgens ook erkend worden in hun functionaliteit. Pas dan kun je samen onderzoeken hoe je de spanning het beste kunt hanteren. In het gewone taalgebruik wordt spanning meestal negatief betiteld. Bij de sturing op complexe projecten zijn spanningen echter onvermijdelijk en bestaat de kunst nu juist in het goed hanteerbaar maken van de ogenschijnlijke tegenstellingen. Bij belangrijke projecten zijn immers altijd grote risico’s en tegelijkertijd zullen zich ook altijd kansen voordoen waar het project juist van kan profiteren. Om risico’s beheersbaar te houden en kansen te verzilveren moeten de spelers in de projectdriehoek tegen elkaars mening in durven gaan. De sturing op projecten is immers geen synchroonzwemmen. Het opzoeken van de meningsverschillen is functioneel noodzakelijk.

Edwin van Dieën is manager bij de gemeente Dordrecht, Ernst Molier is als adviseur verbonden aan Witteveen & Bos, Jan den Hollander is zelfstandig adviseur en geassocieerd partner bij Van de Bunt Adviseurs.

Noten

1) Jan den Hollander, Ernst Molier, Edwin van Dieën. De besluiteloze opdrachtgever. ManagementSite, juli 2017.

2) Edwin van Dieën. De opdrachtgever - Nieuw leiderschap binnen de overheid, Van Haren Publishing, 2016.