Betere sturing gemeenten? Wat merkt de burger daarvan?

Vraag een CEO waarop deze stuurt en je kunt het antwoord voorspellen. Het omvat woorden als marktaandeel, omzetgroei, winstmarge, klanttevredenheid, imago en als je geluk hebt nog iets over innovatie.
Vraag een gemeentebestuurder of manager waarop deze stuurt en je krijgt een diversiteit aan antwoorden. Burgertevredenheid ga je horen, maar daarna wordt het spannend. Begrijpelijk, want gemeenten hebben een woud aan sturingsinformatie.

Tot dusver bestaat er niet een uniform dashboard en benchmark voor de gehele gemeentelijke dienstverlening. Dat zou wel helpen om het leren van elkaar te stimuleren en om ambities beter te monitoren. Maar de ontwikkeling van zo’n dashboard is ingewikkeld, want een gemeente omvat vele werkvelden met elk een eigen informatiebehoefte, eigen metingen en benchmarks. En wat voor de ene gemeente belangrijke stuurinformatie is, blijkt door een andere gemeente niet eens aan te leveren.

De auteurs hebben samen met een groep van 30 gemeenten een dergelijk dashboard ontwikkeld. Daar waren ze anderhalf jaar mee bezig. In dit artikel schetsen ze de weg daarnaar toe en het resultaat.

De veelzijdige informatiebehoefte van gemeenten

Een hoofd publieksdienstverlening is geïnteresseerd in de klanttevredenheid, in de wachttijd bij balies, in de mate waarin belangrijke producten digitaal worden afgehandeld door de burger en in hoeverre dit leidt tot afname van het baliebezoek. De verantwoordelijke voor de leefomgeving wil zicht op het aantal meldingen over de openbare ruimte, de afhandeltijd daarvan en de tevredenheid van burgers over hun leefomgeving. Een hoofd belastingen wil onder meer weten hoe snel de belasting wordt geïnd, welk deel oninbaar is en wat het innen kost. Een hoofd juridische zaken wil inzicht in het aantal bezwaarschriften, het deel daarvan dat gegrond is en het aantal beroepschriften. En dan hebben we werkvelden als openbare orde, onderwijs en het sociaal domein, waar men vooral ook geïnteresseerd is in maatschappelijke effecten als bijvoorbeeld de veiligheidsbeleving en het aantal mensen in de bijstand.

Tot zover klinkt het nog aardig overzichtelijk. Maar elk werkveld waarover je gemeenten spreekt, resulteert in een lijst van indicatoren, die men allemaal belangrijk vindt. Daarin bestaan tussen gemeenten grote verschillen. Verschillen in de indicatoren die men hanteert, in de wijze waarop de taak is georganiseerd en in ambities die men nastreeft. De ene gemeente doet het zelf, de andere heeft de taak elders ondergebracht. Dan is het de vraag welke informatie men überhaupt nog ontvangt. Alleen al voor het onderdeel burgertevredenheid zijn er in het land verschillende onderzoeken, wat onderlinge vergelijking bemoeilijkt. En dan is er uiteraard nog de kwestie van definities, die van elkaar kunnen verschillen, tenzij sprake is van landelijk geaccepteerde definities: “De doorlooptijd van vergunningen, is dat in- of exclusief een eventuele opschortingstermijn?”.

Kunnen we dit allemaal vangen in één uniform dashboard, met scherpe definities, dat tevens benchmarkinformatie biedt over andere gemeenten? Dat is een hele opgave, met 390 gemeenten, een diversiteit aan werkvelden en opvattingen over de optimale indicatoren, verschillende administratieve systemen en organisatievormen.

Het zou wel meerwaarde hebben. Het vult de openbare informatie in waarstaatjegemeente.nl aan met indicatoren over de gemeentelijke dienstverlening. Gemeenten staan in grote lijn voor dezelfde opgaven. Ze streven allemaal naar het meer digitaal aanbieden van producten, zoals aangiften van geboorten, verhuizingen en vergunningen. Ze hebben allemaal nieuwe taken gekregen op het terrein van jeugdhulp, participatie en wmo. Ze kijken kritisch naar hun beleid. Dan helpt het wanneer je dezelfde stuurinformatie gebruikt, zodat vergelijking van werkwijzen, resultaten en kosten mogelijk is.

De ontwikkeling: a hell of a job

De ontwikkeling vereist gesprekken met een groot aantal directieleden, afdelingshoofden en inhoudelijke experts vanuit veel verschillende gemeenten, om hun informatiebehoefte scherp te krijgen. Dat is wat we gedaan hebben. We stelden de volgende vragen: Waarop stuurt u? Waarop zou u moeten of willen sturen? En gaat u ook echt wat doen, wanneer u het resultaat van deze indicator in handen heeft?

Op basis daarvan stelden we een lijst met indicatoren en definities op. Dit concept hebben we aan 30 pilotgemeenten voorgelegd. Zij hebben de vragenlijst ingevuld en hebben benchmarkcijfers teruggekregen van andere gemeenten. Deze cijfers hebben we in groepsbijeenkomsten en vele interviews met hen besproken. Dit heeft geleid tot het toevoegen, maar vooral ook tot het schrappen van indicatoren. Zo ontstond steeds meer focus. Ons uitgangspunt was: een manager moet wel van zijn stoel vallen, wanneer hij de indicator ziet, anders kunnen we ons de moeite beter besparen. Het moet aanzetten tot actie.

Uit de gesprekken bleek dat een gemeente vooral per werkveld wordt gestuurd. Bij elk werkveld zijn vier invalshoeken van belang: wat levert de gemeente? Met welke kwaliteit? In welke mate digitaal? En tegen welke kosten?

Nog meer focus!

We hebben getracht deze vier invalshoeken voor elk werkveld in zo min mogelijk indicatoren te vatten. Echter, vraag je afdelingshoofden en inhoudelijk deskundigen wat ze willen weten, dan ontstaat al vrij snel een flinke lijst. Het vaststellen van de uiteindelijk lijst is dan ook een iteratief proces, waarin de ‘duidingsgesprekken’ met het management steeds duidelijker moeten maken waarmee men aan de slag gaat en waarmee niet. Zo moet steeds meer focus ontstaan in de indicatoren.

We hebben nu 10 werkvelden in beeld die als geheel het belangrijkste deel van het gemeentelijk werkterrein omvatten. Een werkveld omvat gemiddeld 10 indicatoren. Dat vinden we eigenlijk nog te veel, hoewel gemeenten tot dusver aangeven wel behoefte aan deze informatie te hebben. Ons doel is om dit ofwel verder in te dikken, danwel een onderscheid te gaan maken tussen een beperkte set van strategische indicatoren en een wat grotere set van verdiepende indicatoren.

Naar één Venster voor gemeentelijke stuur- en benchmarkinformatie

Het resultaat is een uniform stuur- en benchmarkinstrument, genaamd ‘Vensters voor Dienstverlening’. Binnenkort is deze ook beschikbaar in de vorm van een App. Het is een vervolg op Vensters voor Bedrijfsvoering, waar elk jaar 100 gemeenten aan deelnemen. Hieronder presenteren we de 10 domeinen in de App van Vensters. Door in de app op een domein te ‘klikken’, komen de indicatoren van het domein in beeld, de scores van de gemeente en het gemiddelde. Ook op elke indicator kan men ‘klikken’. Dan verschijnt een staafdiagram met de scores per gemeente.

Schermvoorbeelden uit de app van Vensters voor Dienstverlening.

Gemeenten leveren eens per jaar de cijfers aan via een website. Daarna worden de cijfers gevalideerd. Vervolgens kan het gemeentelijk management via een App op hun tablet, de eigen cijfers vergelijken met die van andere gemeenten. Daarna vindt ‘duiding’ plaats in een bijeenkomst met het MT. Deelnemers kunnen van elkaar leren, doordat dankzij de eenduidige definities een gemeenschappelijke taal ontstaat. Een verhaal van een andere gemeente zegt immers vooral iets, wanneer de cijfers aantonen dat ze het goed doen tegen lage kosten.

Praktijkcasus: betere aansturing van de belastingsamenwerking

Het dashboard helpt om de aansturing te professionaliseren. Dat is belangrijk wanneer men de taak zelf doet, maar ook wanneer deze is uitbesteed. Neem de belastingheffing door gemeenten en waterschappen. Dit wordt vaak uitbesteed, met als overweging dat dit goedkoper en beter zou zijn. In 2015 hebben 19 waterschappen hun kosten van de belastinginning ingevuld in Vensters. Wat blijkt? Ze hebben het vrijwel allemaal uitbesteed. Eentje doet het zelf en die blijkt het goedkoopst, heeft de belasting het snelste binnen en oogst de minste bezwaarschriften.

Het verschilt nogal waarop belastingkantoren worden aangestuurd. Dat is vreemd. Je zou verwachten, dat wanneer je allemaal de belastingtaak elders onderbrengt je een set van uniforme prestatie-indicatoren afspreekt, zodat de performance meetbaar en vergelijkbaar wordt. Dat is vooraf niet gebeurd, maar hebben we nu alsnog gedaan.

We zien nu in de praktijk dat waterschappen en gemeenten beter het gesprek aan kunnen gaan met hun belastingkantoor: “Waarom behoren jullie tot de duurste? Waarom is aan het eind van het jaar slechts 90% geïnd, terwijl veel andere kantoren boven de 95% zitten? Waarom vindt slechts 30% van de betalingen plaats via automatische incasso, terwijl ze elders al 60% realiseren? En hoe komt het dat er zoveel bezwaarschriften worden ingediend?”

Het juiste gesprek tussen directie en afdelingen

Ook over de andere werkvelden kan nu tussen de directie en de afdelingen een goed gefundeerd gesprek plaatsvinden. Een paar voorbeelden op basis van onze ‘duidingsgesprekken’ met managementteams:

Burgerzaken: “Is het wel handig dat we werken op afspraak? We zien dat in onze gemeente burgers bij 20% van de afspraken niet komen opdagen? Moeten we dan niet overschakelen naar ‘werken op inloop’. En wat kunnen we doen aan de hoge identiteitsfraude in onze gemeente?”

Leefomgeving: “Afval scheiden doen we goed. Maar inwoners storten wel steeds vaker hun afval illegaal. Is dat een effect van ons beleid? We hebben overigens meer meldingen over de openbare ruimte, die veel trager worden afgehandeld dan elders. Hoe kan dat? En hoe komt het dat we zoveel meer geld uitgeven aan dit terrein?!”

Vergunningen: “Onze vergunningen zijn veel duurder dan elders en waarom zijn ze niet kostendekkend?”
Onderwijs: “Hoe kan het dat het schoolverzuim veel hoger is dan elders? Waarom hebben we eigenlijk meer ambtenaren op dit terrein dan andere gemeenten? En ook de kosten van het leerlingenvervoer zijn veel hoger. We vervoeren ook veel meer leerlingen dan andere gemeenten. Is ons beleid ruimhartiger, of is er een andere verklaring?”

Ondernemen: “We zijn echt een woongemeente, moeten we niet wat meer een werkgemeente worden? Uit de cijfers blijkt dat andere gemeenten in de regio veel meer bedrijven en daarmee werkgelegenheid aantrekken. Hoe doen ze dat? Dat zou ook kunnen helpen tegen de leegstand van kantoor- en winkelpanden? We investeren eigenlijk maar weinig in dit terrein, kijk maar hoe weinig geld hiernaar toe gaat. Terwijl meer werk positieve effecten kan hebben voor het sociaal domein en de openbare orde.”

Sociaal Domein: “Waarom hebben we zoveel bezwaarschriften binnen het sociaal domein? Hoe kan het dat deze bezwaarschriften veel vaker gegrond blijken dan in andere gemeenten?”

Openbare orde: “Waarom voelen burgers zich onveiliger in onze gemeente? Feitelijk zijn er niet meer misdaden. Wij hebben minder formatie voor buitengewoon opsporingsambtenaren dan in andere gemeente. Is dat een bewuste keuze geweest?”

Het moet een open gesprek zijn. Met ruimte voor verklarende omstandigheden, maar ook om kritisch te reflecteren op het eigen beleid en verbanden of patronen te ontdekken, die met een andere aanpak positief te beïnvloeden zijn.

Hoe gebruiken gemeenten 'Vensters'?

Uiteindelijk moet het gebruik van Vensters zichtbaar worden in het werk van afdelingen en medewerkers. Of dat gebeurt verschilt per gemeente. De start van het leertraject is een ‘duidingsgesprek’ met het MT. Daarnaast worden leerkringen georganiseerd, zodat een afdelingshoofd kan leren van andere gemeenten: Wat voor systemen gebruiken ze daar? Hoe hebben ze het georganiseerd? Vanuit Vensters voor Bedrijfsvoering zijn verhalen over Good Practices gebundeld in een magazine. Voor Dienstverlening worden die verhalen nu opgehaald voor een nieuwe editie.

Het wordt voor deelnemers zo steeds duidelijker welke organisatie een bepaalde taak goed voor elkaar heeft en waar andere organisaties dus kunnen gaan ‘buurten’. Met alle innovaties en digitalisering voorkom je daarmee dat het wiel telkens opnieuw wordt uitgevonden.

We zien dat gemeenten Vensters gebruiken in hun externe verantwoording aan de burger, maar ook als basis voor visiedocumenten en afdelingsplannen. Afdelingshoofden vragen ons regelmatig om contactgegevens van afdelingshoofden bij andere gemeente. Bijvoorbeeld ook bij de keuze van bepaalde ICT-systemen. Tot wat voor resultaten leidt het gebruik van dit systeem eigenlijk?

De directie vindt het over het algemeen waardevol (“Dit moeten we eigenlijk ook aan de raad laten zien.”). Ze krijgen overzicht, vergelijkingsmateriaal en kunnen een beter gefundeerd gesprek voeren met de afdelingen. De cijfers worden door een contactpersoon verzameld. Dat gebeurt per werkveld. Ook op die plek helpt dit om het gesprek te voeren over de vraag waar de focus van het werk moet liggen: wat vinden we als afdeling eigenlijk belangrijk? Wat zijn concreet de doelen waar we naar streven? Bij de meeste werkvelden levert het verzamelen van de cijfers weinig problemen op. Het gaat immers slechts om een beperkte set indicatoren per werkveld. Maar daarin zit wel verschil. Bij publiekszaken wordt traditioneel veel gemeten en heerst openheid. Bij ‘vergunningen’ is dat niet altijd het geval. Een hoofd vergunningen van een gemeente stelde: “Ik lever helemaal niets aan, ons werk is niet in een paar cijfers te vangen. Daar krijg ik politiek last van.” Per saldo zijn dit wel de uitzonderingen. Circa een kwart van de cijfers hoeft de gemeente niet zelf in te vullen, maar wordt ingevuld op basis van openbare bronnen. Doordat het vooral een ‘leerinstrument’ is, wordt het meestal als niet bedreigend ervaren. We krijgen vanuit gemeenten nu wel de vraag of we het niet zo kunnen maken, dat het de managementrapportages gaat vervangen. Dat zou betekenen dat men over een beperktere set ieder kwartaal gaat rapporteren en dat dit structureel besproken wordt met medewerkers.

Betere dienstverlening tegen lagere kosten

Dat is uiteindelijk het doel. Het instrument moet de directie en afdelingen in staat stellen hun werk goed te doen: reële ambities formuleren en zorgen dat ze gehaald worden. Dan wordt de ontwikkeling in de tijd zichtbaar, zie je of interventies effect hebben en is een vergelijking met andere gemeenten mogelijk. Dan wordt ook duidelijk waar actie nodig is.

En wat merkt de burger? Dat de gemeente de taken beter organiseert. Dat ze in de grote omslag naar meer digitalisering en nieuwe taken, leert van andere gemeenten en van de effecten van haar eigen beleid.

Mark Huijben, Daniël van Geest en Mari-An Gerits zijn verbonden aan het project Vensters, geïnitieerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de VGS en uitgevoerd door ICTU en KING. Het project wordt geleid door een Stuurgroep met vertegenwoordigers vanuit gemeenten, provincies en waterschappen, o.l.v. Peter Teesink (gemeentesecretaris van Groningen). Zie voor meer informatie: Venstersvoordienstverlening.nl