Zedenschets van ambtelijke verjongingskuur

Omstreden boek

Gezien de commotie die eraan vooraf is gegaan, valt het  moeilijk om het zojuist verschenen boek ‘Veranderend getij’ van onderzoeksjournalist Marcel Metze onbevooroordeeld te lezen. Voor wie het inmiddels is vergeten: in 2006 aanvaardde Metze een opdracht van Rijkswaterstaat om een boek over het veranderingsproces te schrijven. Opdrachtgever was Directeur-Generaal Bert Keijts, overheidsmanager van het jaar in 2008. De tekst die Metze schreef, viel niet in goede aarde en Rijkswaterstaat wilde het zo niet gepubliceerd zien. Uiteindelijk leidde dat tot een rechtszaak, die door Rijkswaterstaat werd gewonnen. Metze mocht zijn boek om contractuele redenen niet in eigen beheer uitbrengen. Mede naar aanleiding van kritische artikelen in de media en Kamervragen besloot Minister Eurlings aan het einde van het afgelopen jaar evenwel dat het boek tóch mocht worden uitgegeven. Daarmee maakte hij – waarschijnlijk onbedoeld – de cirkel weer rond: want het ingrijpende veranderingsproces was in 2004 juist gestart met het oogmerk om de politiek op afstand te houden. Ruim een half decennium later zijn de oorspronkelijke verhoudingen weer hersteld en moet de trotse top van Rijkswaterstaat knarsetandend toezien hoe de vuile was wordt buiten gehangen.

Aanleiding tot verandering

Voordat ik toekom aan de vraag of alle ophef al dan niet terecht was, ga ik eerst in op het veranderproces zelf. Wij moeten dan teruggaan naar de beginjaren van dit decennium, toen Rijkswaterstaat onder forse externe druk stond. Hoewel de bouwer en beheerder van onze dijken en zeeweringen, spoorbruggen en sluizen, waterwegen en snelwegen ook in voorgaande jaren regelmatig was bekritiseerd als ‘te machtig’, ´te eigengereid´ en ‘teveel verslingerd aan het uitgeven van belastinggeld’, overheersten doorgaans toch de gevoelens van trots die betrekking had op grootse projecten als de Zuiderzee- en de Deltawerken. Als gevolg van de bouwfraude-affaire en miljardenoverschrijdingen bij de aanleg van de Betuweroute en van de Hogesnelheidslijn-Zuid was in politieke kring evenwel twijfel gerezen over de deskundigheid en betrouwbaarheid van het door meer dan twaalfduizend medewerkers tellende ingenieursbolwerk. Om de dreiging van eventuele politieke ingrepen te pareren, besloot de top van Rijkswaterstaat bij monde van de in 2003 als Directeur-Generaal aangetreden Bert Keijts tot een vlucht naar voren: de hele organisatie ging in de steigers, werd opgeschud en gekneed, herschikt en herschoven – dit alles met het doel het inwendig versnipperde en verkokerde bolwerk te slechten, het te ontdoen van zijn  technocratische cultuur en het om te bouwen tot een efficiënt, bedrijfsmatig en publieksgericht bedrijf. Behalve de drijfveer om de organisatie te vrijwaren van onwelgevallige politieke bemoeienis, hadden  de veranderplannen ook een impliciete ideologische doelstelling. Het ging erom het concept van de ‘terugtredende overheid’ en van het bedrijfsmatige, marktgerichte New Public Management-denken te introduceren in een organisatie die zich daarvoor tot dan toe weinig ontvankelijk had getoond. De achterstand die Rijkswaterstaat op andere overheidsorganisaties had opgelopen, diende zo snel mogelijk te worden ingelopen.

Operatie Ondernemingsplan

Als vehikel daartoe diende een moeizaam geconcipieerd, uit drie onderdelen bestaand ‘Ondernemingsplan’ dat eind 2003 werd gepresenteerd. Het Plan ging behalve over inkrimping en reorganisatie ook over professionalisering van het management, een nieuwe financieel-administratieve bedrijfsvoering en over de noodzaak van cultuurverandering. Met dit laatste werd vooral gedoeld op het doorbreken van de bestaande cultuur van vriendelijkheid, omzichtigheid en vooral veel overleg in de richting van een meer confronterende, daadkrachtige en publieksgerichte gedragsstijl. Naast het onderdeel ‘Huis op Orde’ (nieuwe besturing, eenvoudige en uniforme processen en systemen) bevatte het Ondernemingsplan nog een onderdeel Netwerkmanagement’ (gebruikersgerichtheid, kennis en innovatie en samenwerking met andere beheerders) en een onderdeel ‘HRM’ (slanke en lenige organisatie, professionele medewerkers, aantrekkelijke organisatie).

Om ‘Operatie Ondernemingsplan’ – zoals het veranderproces inmiddels was gedoopt – tot een goed einde te brengen, diende allereerst de bestaande machtsstructuur te worden doorbroken. Rijkswaterstaat werd tot dan toe geregeerd door zeventien zogeheten ´HID´s´ (Hoofd Ingenieur Directeur) die heer en meester waren in hun eigen koninkrijkjes. Dit vanwege zijn versnippering feodaal aandoend machtsblok – door Metze consequent omschreven als ´de heren zeventien´ - moest plaatsmaken voor een uit drie mannen bestaand topbestuur. Naast de reeds genoemde Bert Keijts (´De Jan Timmer van Rijkswaterstaat´) waren dat de ietwat dromerige en analytisch ingestelde Luc Kohsiek (´De professor´) en de nogal botte en confronterende Chief Financial Officer Ab Lambarts (´De generaal´). Hoewel geen formele rol bekledend, had zich bij dit drietal nog een vierde man gemanoeuvreerd, te weten extern adviseur Salem Samhoud (´De vierde man´). Als een eigentijdse ‘bestuurdersfluisteraar’ fungeerde de laatstgenoemde in een onduidelijke en wisselende rol van ideeënleverancier, begripvol coach, lastpak en ophitser van het leidende trio. Het driemanschap nam de taak op zich om orde op zaken stellen, de macht van lagere echelons in te perken en de organisatie af te slanken.

Evaluatie van het veranderproces

Metze doet in zijn boek een goed gedocumenteerd en als een trein lezend, chronologisch verslag van de ingrijpende veranderingen die de organisatie vanaf 1 januari 2004 onderging. Hij trekt daarbij de volgende in het oog springende conclusies:

• Hoewel de bestuurlijke top inmiddels terugkijkt op een uitermate succesvol verandertraject, relativeert Metze het succes ervan in sterke mate. Het leidend trio krijgt van hem de nodige credits als het erom gaat de organisatie in beweging te hebben gebracht en hier en daar zijn de nodige veranderingen en vernieuwingen te hebben bewerkstelligd. Tegelijkertijd stelt hij dat een deel daarvan ook zonder Operatie Ondernemingsplan tot stand zou zijn gekomen. Ook bij het vermeende succes van het traject plaatst de onderzoeksjournalist zijn kanttekeningen. Het blijkt dat de topbestuurders van Rijkswaterstaat zozeer in hun eigen daadkracht geloofden, dat werkelijkheid en wenselijkheid nogal eens door elkaar werden gehaald waar het de evaluatie van resultaten betrof. Resultaten werden selectief belicht, mooier voorgesteld dan ze waren en negatieve ontwikkelingen werden doodleuk onder het tapijt geveegd. Het traject moest immers een succes worden! Externe adviseurs speelden hierbij – wellicht onbedoeld – een ondersteunende rol: in hun evaluaties stelden zij steevast dat het glas ‘half vol’ in plaats van ‘half leeg’ was. Maar dat laatste was op sommige punten wel degelijk het geval. Zo wijst Metze erop dat de  vermeende successen vaak tegen gigantische kosten zijn gerealiseerd. De geforceerde wijze waarmee op krimp werd aangestuurd, leidde bijvoorbeeld tot het onbedoelde effect van een massale uitstroom van kundige professionals. De ‘brain drain´ leidde ertoe dat op veel plekken tijdelijke en dure krachten van buiten moesten worden ingehuurd om de boel draaiende te houden. Uit de verwaarlozing van de menselijke factor, blijkt overigens dat het proces vooral was ingestoken vanuit de wens om het ‘Huis op orde’ te brengen. Het onderdeel ‘HRM’ speelde in het proces slechts een ondergeschikte rol.
• De inhoudelijke onderbouwing van het veranderproces was van meet af aan zeer beperkt. Het ontbak reeds aan het begin aan een gedegen inhoudelijke analyse van de bestaande situatie. Zaken werden vanuit het oogpunt van het creëren van een ´sense of urgency´ slechter voorgesteld dan zij waren: zo werd bij aanvang van het proces veelvuldig melding gemaakt dat de organisatie financieel ´out of control´ zou zijn. Later bleek dat ernstig mee te vallen en bleken budgetoverschrijdingen dan wel onderbenutting van gelden onder de nieuwe omstandigheden evenzeer voor te voorkomen. Van wél bestaand analysemateriaal werd weinig of geen gebruik gemaakt. Zo kwam een inhoudelijke discussie over een aantal ontwikkelde groei- en krimpscenario´s niet van de grond: zonder verdere onderbouwing koos de bestuurlijke top voor een variant waarin de bestaande structuren, rayons en projectorganisaties overeind bleven. Ook de theoretische basis waarop het Ondernemingsplan dreef, was bepaald niet sterk te noemen. Verder dan een aantal modieuze, aan het Angelsaksische gedachtegoed ontleende denkbeelden en modellen van enkele Harvard-professoren ging de theoretische reflectie niet. In plaats van hun plannen te onderbouwen, zochten de betrokken bestuurders hun toevlucht tot ideologische uitgangspunten met betrekking tot ‘New Public Managent’ en ‘de terugtredende overheid’, die verder niet ter discussie werden gesteld. Een voorbeeld van deze ideologische bevlogenheid zien wij in de manier waarop nieuw aangetrokken, in moderne bedrijfsvoering geschoolde ambtenaren aan het werk werden gezet. De nieuwe bedrijfskundigen werd tot een eliteleger gesmeed, dat als vooruitgeschoven post van de CFO diende te fungeren. ‘Wij waren binnengehaald als paradepaardje en zo gedroegen wij ons ook: als uitverkorenen´, zo omschrijft één van de betrokkenen de toenmalige sfeer. Waar de ideologie overheerst en de analyse ontbreekt, is het moeilijk om de juiste balans te vinden. Die balans, zo constateert Metze in zijn boek, werd dan ook telkenmale doorbroken.
• In tegenstelling tot wat men van een ingenieursbolwerk zou verwachten, verliep het veranderproces niet planmatig en gestroomlijnd, maar eerder rommelig en soms zelfs ronduit chaotisch. Hiervoor waren een aantal factoren verantwoordelijk. In de eerste plaats lag dat aan de zelfgekozen veranderopdracht: wie bestaande machtsverhoudingen wil doorbreken en een ingrijpende cultuurverandering wil realiseren, moet bedacht zijn op massale weerstand en heftig oplopende emoties. Daarbij noteert Metze dat ambtenaren voortdurend heen en weer werden geslingerd door gevoelens van weerstand enerzijds en gevoelens van loyaliteit anderzijds. Deze spanning leverde een uiterst explosieve cocktail van emoties op, die dan ook herhaaldelijk tot ontploffing kwam. Een tweede verklaring voor het rommelig verloop van het veranderproces had te maken met het eenzijdige top down-karakter van de veranderaanpak. Deze leidde niet alleen tot onvoldoende begrip en betrokkenheid op lagere echelons, waardoor men daar vaak zijn eigen plan trok. Met alle gevolgen van dien. Een derde factor had te maken met het dikwijls inconsequente gedrag van de bestuurders zelf. Hoewel zij zich als daadkrachtige turnaround managers opwierpen, bleven zij in de praktijk toch maar al te vaak doorgewinterde polderaars te zijn. Om dit nader te adstrueren, verwijst Metze in zijn boek meermaals naar het voorbeeld van Jan Timmer die in de jaren geleden bij Philips een soortgelijke ‘Operatie’ leidde. Vergeleken met ‘die hard’ Timmer, waren de ambtelijke bestuurders eerder keurige ‘watjes’ te noemen, die met een slakkengang aan het werk togen. Door de discrepantie tussen de geuite ‘krachttaal’ en het feitelijke polderen, kreeg het veranderproces voortdurend wisselende impulsen, waardoor het met nogal wat horten en stoten verliep. In de vierde plaats tenslotte had het rommelige verloop van ‘Operatie Ondernemingsplan’ te maken met het feit dat de topmannen gaandeweg het traject begonnen te bezwijken onder de enorme werklast. Doordat de veranderingen moesten plaatsvinden in een tijd dat de gewone werkprocessen gewoon doorliepen, is die overbelasting ook wel te begrijpen. Hoewel een fatsoenlijke projectorganisatie hier veel soelaas had kunnen bieden, was de vorming daarvan door de bestuurders van de hand gewezen. Zij wilden het proces zelf leiden. Het gevolg was, dat iedereen na verloop van tijd het spoor bijster was, dat ruzies en irritaties aan de top toenamen en dat de fut er langzaam uitliep. Als oplossing hiervoor werd in de regel gekozen voor weer maar eens een ‘goed gesprek’ en weer maar eens een ‘leertraject’. Of al die leertrajecten waarmee de adviseurs op de proppen kwamen enig effect hebben gesorteerd valt overigens te bezien. In ieder geval merkt Metze droogjes op dat er in al die trajecten ‘geen helder plan te ontdekken viel’ en dat er ‘geen duidelijk beeld is geweest van de benodigde nieuwe vaardigheden’.

Gekrenkt narcisme

Natuurlijk is het niet prettig om een kritische spiegel voorgehouden te krijgen, zeker niet wanneer men gelauwerd is als overheidsmanager van het jaar en wanneer men alom bewierookt wordt vanwege een succesvol verandertraject. Maar rechtvaardigen de bovenstaande conclusies het feit dat de top van Rijkswaterstaat als door een adder gestoken reageerde na het lezen van Metze’s manuscript? Ik denk dat we het antwoord niet in de inhoud zelf moeten zoeken, maar eerder in de verwachtingen die de bestuurders van dit boek hadden. Uit goede bron weet ik dat de oorspronkelijke bedoeling van de opdracht was om ‘Operatie Ondernemingsplan’ neer te zetten als een eigentijdse ‘success story’. Het boek moest de kroon op het werk worden. Het moest een prettig leesbaar en vooral positief getoonzet verhaal worden, waarin de hoofdpersonen flink in het zonnetje werden gezet. Door zijn kritische opstelling heeft Metze deze feestelijke verwachtingen blijkbaar ernstig verstoord. De hele ophef rond het boek lijkt dus vooral te maken te hebben met gekrenkt narcisme van bestuurlijke en adviserende ego’s. Een andere verklaring voor het aangebrande gedrag is er eenvoudigweg niet. Metze doet immers weinig anders dan het geven van een chronologisch verslag van een reeks van tumultueuze gebeurtenissen. Daarbij noteert hij tal van positieve uitkomsten, zoals het opschudden van de bedrijf, het doorbreken van de archaïsche machtsverhoudingen en het realiseren van ietwat publieksvriendelijkere cultuur. Zoals Cruyff al wist, heeft ‘ieder voordeel ook zijn nadeel’. En Metze laat niet na om ook die nadelen te belichten. Dat hij daarbij het grote gebaar niet schuwt – zo weet hij verwijzend naar de ondermaatse prestaties van Rijkswaterstaat te melden dat ‘een beursgenoteerde onderneming met deze cijfers ongetwijfeld door de beleggers was gestraft met een koersdaling – moet hem vergeven worden. Het levert immers een razend interessant bijzonder lezenswaardig boek op. Bovendien, moeten bestuurder die bedrijfsmatig willen opereren ook naar de maatstaven van moderne bedrijfsvoering worden gemeten.

Wat waren de alternatieven?

De auteur heeft met veel gevoel voor feiten én emoties een indringende  zedenschets gegeven van een ambtelijk apparaat dat een verjongingskuur ondergaat. Een vraag die de auteur verder in het midden laat, maar voor veranderdeskundigen zeker niet onbelangrijk, is of het ook anders en beter had gekund. Met andere woorden, welke alternatieven hadden voor de hand gelegen? Een betere balans tussen top-down en bottom-upbenadering, alsmede een juister evenwicht tussen bedrijfs- en mensgerichte doelstellingen liggen voor de hand. Een betere analytische onderbouwing, neer reflectie en minder hectiek eveneens. Meer aandacht voor de verhouding tussen bestaande en nieuwe identiteit had het proces zeker ook geholpen. En tenslotte wil ik nog wijzen op het gebrek aan overkoepelende visie: door zich uitsluitend te richten op de vragen naar het ‘wat’ en ‘hoe’ en stelselmatig voorbij te gaan aan de dieperliggende vragen naar het ‘waarom’ en ‘waarheen’ genereerde het veranderproces nooit de inspiratie en energie die het wellicht verdiende. Zonder duidelijke visie bleef de eindbestemming van het proces voor velen onduidelijk en werd in dit verband smalend over ´Het land van ooit´ gesproken. En dat kan nooit de bedoeling zijn geweest.