Een verhaal over de hybride organisatie

• De verhalen
  
• Over de hybride organisatie
• De hybride gedachtenconstructie
• Een bestuurskundig kader
• Identiteitstransformatie
• Tot slot

de verhalen

Bestuurskunde is bij uitstek het vakgebied waarin verhalen worden verteld over de wereld van verschijnselen van het publieke domein. Het openbaar bestuur en de daaraan verbonden organisaties zijn hiervoor de bron. Aan gene zijde bevindt zich het private domein van ondernemingen en not-for-profit organisaties. Maar hieraan moet worden toegevoegd dat er geen duidelijke grens bestaat tussen de publieke en private domeinen. De inhoud van beide domeinen is in de loop van de geschiedenis veranderd. Zo zijn private initiatieven op het gebied van bijvoorbeeld gezondheidszorg, sociale zekerheid, woningbouw, onderwijs en openbaar vervoer veranderd in staatsarrangementen en vervolgens (gedeeltelijk) weer teruggekeerd naar het private domein, in de vorm van commerciële producten. Met name sinds halverwege de jaren tachtig zien we dat veel publieke - aan de politieke markt onderworpen - organisaties in het grensgebied tussen publiek en private zijn terechtgekomen.

Het gangbare concept hierachter is dat veel (semi)collectieve diensten en voorzieningen geen volledige (klassieke) politiek-bestuurlijke aansturing en controle meer nodig hebben. Dit zou voor de uitvoering van overheidsbeleid belemmerend, traag en voor de burger - pardon klant - onvriendelijk werken. Bovendien wordt door sommige wetenschappers, organisatie-adviseurs, ambtenaren en politici verteld dat een overheidsorganisatie in de (semi)private sector beter zal functioneren en op eigen benen leert staan. Daar weten ze namelijk wat efficiënt, marktgericht en klantvriendelijk werken is. Daar ligt dan ook dé oplossing en noodzakelijke toekomst voor veel overheidsorganisaties.

Het gaat in deze verhalen over organisaties die enerzijds de taak hebben om overheidsbeleid uit te voeren - ze worden daarbij aangestuurd en gecontroleerd door het openbaar bestuur en de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging - en anderzijds blootstaan aan de financiële verleiding, de uitdaging, het gewin en de risicos van de private sector, de commerciële markt in het bijzonder.

Er is dus sprake van een dubbele identiteit; als overheidsorganisatie én onderneming. De verkregen beleidsvrijheid wordt dan ook vaak gebruikt om private avonturen aan te gaan. Hoewel deze schizofrene identiteit door sommigen (met name het management zo'n organisatie) wordt beschouwd als zeer nuttig voor de omgeving, kan worden gesteld dat met vooral ten gunste van het eigen financiële belang wordt gehandeld.

Dit is op zich niet verwonderlijk omdat het naar ondernemingsmaatstaven geheel legitiem is om primair de continuïteit (winst op lange termijn) van de eigen organisatie veilig te stellen. Vanuit een politiek en maatschappelijk oogpunt is echter de wens te verwachten om de beleidsvrijheid van deze ondernemende overheidsorganisaties in te perken, de betreffende (semi)collectieve diensten/voorzieningen weer onder politiek-bestuurlijke macht te plaatsen en louter het publiek belang te dienen, met een sobere aanwending van collectieve middelen. Dit blijkt onmogelijk als afspraken voor de verzelfstandiging juridisch zijn afgeschermd. In dit verband geldt de regel: eens gegeven blijft geven. Een voor overheidsnormen exorbitant hoog salaris van een zbo bestuurder of het onwenselijk gedrag van een verzelfstandigde monopolist, its all in the game.

Welnu, in de verhalen over deze verschijnselen wordt sinds enige tijd het begrip hybriditeit gehanteerd om organisaties te typeren die zich bevinden in het grijze gebied tussen overheid en onderneming. Zij worden aangeduid als hybride organisaties.

verhalen over de hybride organisatie

Wetenschappers, organisatieadviseurs, ambtenaren en politici hebben de afgelopen jaren door publicaties en lezingen een discussie losgemaakt over de maatschappelijke en financieel-economische (on)wenselijkheid van hybride organisaties en de (maatschappelijke) gevolgen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de hybride organisatie in deze verhalen telkens een vage, multi-interpretabele betekenis krijgt omdat een eenduidige en operationele definitie van deze typering ontbreekt. Bovendien wordt hybriditeit niet operationeel omschreven waardoor een empirisch meetinstrument ontbreekt. Gezien de belangstelling voor, en de maatschappelijke consequenties van dit verschijnsel is het echter van belang om aandacht te besteden aan onderzoek en theorievorming. De constructie van een conceptueel analysekader is het fundament van een onderzoeksplan. Er ontbreekt een analysekader om hybriditeit inzichtelijk te maken, c.q. te bepalen wat de identiteit van een organisatie is. Voorafgaande aan de discussie over de (on)wenselijkheid van de geschetste verhalen en het verrichten van empirisch onderzoek is het dus van belang de hybride organisatie te definiëren vanuit een helder conceptueel kader.

de hybride gedachtenconstructie

Hybriditeit is slechts de benaming voor een verzameling van kenmerken die, zoals het Griekse woord doet vermoeden, uit heterogene elementen bestaat. De hybride organisatie bestaat uit verschillende organisatiekenmerken. Die typering zegt nog niets over de kenmerken van een organisatie en heeft dus nog geen betekenis. Het is slechts een kaderbegrip dat moet worden voorzien van een inhoudelijke omschrijving door toekenning van een indelingscriterium (typologie). Bij elke organisatietypologie staat de typering hybride voor het gelijktijdig aanwezig zijn van tegenstrijdige waarden binnen een configuratie van zuivere eigenschappen; het heeft de saillante kenmerken van twee tegenovergestelde zuivere typen. In het continuüm tussen zuivere, ideaaltypische vormen zijn tal van hybride mengvormen mogelijk. Binnen het concept van een organisatietypologie is de hybride organisatie een contradictio in terminis: we onderscheiden organisaties op grond van saillante kenmerken, om vervolgens vast te stellen dat die kenmerken gelijktijdig binnen een organisatie aanwezig zijn.

De organisatie heeft de gedaanten van de zuivere typen X én Y, het is zwart én wit, het is een paard én een ezel. De vermenging van zwart en wit maakt grijs en de kruising van paard en ezel maakt de muilezel. De vermenging van twee of meer zuivere (conceptuele) verschijningsvormen binnen een organisatietypologie maakt de hybride organisatie. Een hybride organisatie is dus als de kleur grijs en het dier muilezel; het is de gemengde gedachtenconstructie van een organisatietypologie. In eerste instantie een sprookje, dat pas tot leven komt na het toekennen van inhoudelijke betekenis door een organisatietypologie.

De typering hybride is dus niet louter de aanduiding van organisaties die gelijktijdig de identiteit hebben van overheidsorganisatie én onderneming. Ook de typering publiek versus privaat is slechts een mogelijke inhoud. Voor de constructie van een bruikbaar meetbaar analysekader moet een keuze worden gemaakt uit de grabbelton van organisatiebenaderingen, zodanig dat een combinatie van typologische eigenschappen de identiteit van een organisatie zo goed mogelijk representeert. Ofwel, we moeten die variabelen bepalen waaruit kan worden afgeleid of een organisatie zuiver of hybride is. Een analysekader betekent in dit verband dus de keuze voor bepaalde organisatiekenmerken. De eerder genoemde diversiteit aan organisatiebenaderingen schept hierbij bepaalt geen helderheid. Een relevante typering van organisaties zal door een jurist namelijk anders worden ingevuld dan een econoom, socioloog of politicoloog. Zo eindigt een zoektocht naar het treffende onderscheid tussen publiek en privaat, met een grote mix aan variabelen. Bij sommige benaderingen is dit onderscheid zelfs irrelevant of wordt een wezenlijk onderscheid ontkend. Concluderend, kan worden gesteld dat een eenduidig analysekader niet bestaat. Derhalve zal zelf een kader moeten worden geconstrueerd.

een bestuurskundig kader

Voor een bestuurskundig kader is een heldere afbakening in eerste instantie ook niet aanwezig omdat geen enkel vakgebied zo multidisciplinair is als de bestuurskunde. Dus ook hiervoor geldt dat er een keuze moet worden gemaakt. Ik beperk mij hierbij tot het bepalen van drie relevante typologieën die de dimensies vormen van het conceptueel kader.

De eerste dimensie richt zich op het bepalen van de sector(en) waarin de organisatie werkzaam is. Dit zijn de ideaaltypen

(a) publiek
versus
(b) privaat.

In de tweede dimensie moet worden bepaald aan welke marktomgeving(en) de organisatie wordt onderworpen. Hierbij worden de volgende ideaaltypen gehanteerd:

(a) de politieke markt (de politiek arena)
versus
(b) de commercieel-economische markt (de vrije markt)
versus
(c) de sociaal-culturele markt (not-for-profit/het maatschappelijk midden).

De derde dimensie is louter gericht op kenmerken van de bestuurlijke omgeving. Dit komt tot uitdrukking in de functie die een organisatie in zijn omgeving vervult. Er wordt een onderscheid aangebracht tussen de volgende ideaaltypen: (a) taakorganisatie (heeft geen beleidsvrijheid, is alleen beleidsuitvoerend en is volledig afhankelijk van een hoger beleidsorgaan)
versus
(b) marktorganisatie (heeft volledige beleidsvrijheid en is onafhankelijk van een hoger beleidsorgaan).

Binnen elke dimensie meten meerdere variabelen de essentiële kenmerken. Hiervoor wordt voor elke variabele bepaald wat de saillante waarden zijn van de tegenovergestelde zuivere ideaaltypen en de daartussen gelegen hybride vormen. Zonder zwart en wit immers geen grijs.

identiteitstransformatie

Een transformatie van identiteit (voor één of meerdere dimensies) verloopt vaak sluipenderwijs. Het cruciale punt van identiteitstransformatie wordt, wat de derde dimensie van het analysekader betreft, bereikt als de organisatie van het beleidsorgaan de beleidsvrijheid krijgt om zelf te bepalen welke producten/diensten worden voortgebracht, in welke hoeveelheden, voor welke doelgroep en tegen welke prijs. Een transformatieproces van taakorganisatie richting marktorganisatie (of omgekeerd) omvat in dit kader dus twee mogelijkheden:

(1) transformatie van taak naar markt binnen de bestaande sector en/of markt;

(2) transformatie van taak naar markt, gecombineerd met de transformatie naar een andere sector en/of markt.

Het transformatieproces van een taakorganisatie in de publieke sector en onderworpen aan de politieke markt, kan in dit kader dus eindigen als:

(1) marktorganisatie in de private sector en de commercieel-economische markt (het wordt een onderneming);

(2) als marktorganisatie in de private sector en de sociaal-culturele markt (het wordt een private not-for-profit instelling);

(3) als zelfstandig bestuursorgaan in de (huidige) publieke sector en politiek markt.

tot slot

Er is een begin om de verhalen over hybride organisaties wat nader te ontleden, maar we hebben nog geen concreet meetinstrument. Dit is ook niet voorhanden en zal zelf moeten worden geconstrueerd. Zodanig dat het een bijdrage vormt aan het inzichtelijk maken van de pendelbeweging tussen de verhalen en de ideeën rond het verschijnsel hybriditeit. Een meetinstrument is het fundament voor het opsporen, beschrijven, verklaren en toetsen van verbanden tussen verschillende dimensies en variabelen. Een driedimensionaal bestuurskundig analysekader vormt een uitgangspunt om de identiteit van organisaties te bepalen en transformaties inzichtelijk te maken (bijvoorbeeld bij woningbouwverenigingen, nutsbedrijven, openbaar vervoerbedrijven, uitvoeringsinstellingen van de sociale zekerheid, het KNMI, TNO, de Informatie Beheer Groep en provincies).

Het is hoe dan ook noodzakelijk voor enig houvast bij verdere theorievorming, en ook om een heldere discussie over de (on)wenselijkheid van het verschijnsel hybriditeit mogelijk te maken. Anders blijven de verschijnselen een verhaal en de hybride organisatie een sprookje.