Als veranderingen niet van de grond komen

In de boeken staat het zo prachtig, de verschillende stadia van een veranderproces, en de beste interventies om de boel in beweging te krijgen. Ook binnen organisaties zijn er altijd wel enthousiastelingen die staan te popelen om met een nieuwe ontwikkeling aan de slag te kunnen. Na een tijdje zou je resultaten verwachten, maar wat als die uit blijven?
Je kunt er niet de vinger op leggen hoe het komt. Dus je verdubbelt je inzet en energie, je gebruikt wat andere interventies. Maar de verandering komt niet van de grond. Herkenbaar?

Aan de hand van een casus laat ik in dit artikel zien waarom vooral in overheidsorganisaties veranderingen vaak vastlopen op een dikke muur van schijnaanpassing en overlevingsgedrag. Daarna probeer ik hiervoor verklaringen aan te dragen en lessen te trekken voor veranderaars in overheidsorganisaties.

De casus

Een grote beleidsafdeling van een overheidsorganisatie heeft drie jaar geleden een verandering ingezet om het beleid veel te laten invullen vanuit maatschappelijke opgaven. In samenwerking met de politiek bestuurders en met burgers, ondernemers en organisaties is een aantal opgaven geformuleerd. De kleine groep van adjunct-hoofd en enkele medewerkers die dit proces heeft georganiseerd, wordt uitgebreid. Er worden teams gevormd telkens rondom een maatschappelijke opgave, bestaande uit enthousiaste medewerkers uit de afdeling, aangevuld met enkele externen. De teams worden begeleid door de adjunct. Als de teams een jaar onderweg zijn, wordt de verandering verder verbreed. Er vindt een studiedag plaats voor de hele afdeling om iedereen te laten meedenken over de manier van werken. Knelpunten, ideeën en oplossingen worden verzameld, er is een hoge opkomst en de sfeer is plezierig. Medewerkers gaan kijken bij andere overheidsorganisaties. De teams maken met hulp van een externe teamcoach een plan van aanpak.

Daarna reflecteren de managers van de afdeling op de implicaties van deze manier van werken op leiderschap en aansturing. Vier werkgroepen worden gevormd rondom vraagstukken die nader moeten worden uitgezocht, zoals: hoe verhouden de opgaven zich tot de wettelijke taken van de organisatie? Er vinden wat verschuivingen plaats in de takenpakketten van de leidinggevenden.

Een paar maanden later blijkt dat de werkgroepen geen resultaten opleveren, de teams boeken weinig voortgang, en afspraken worden niet nagekomen. Het afdelingshoofd twijfelt of de betrokkenen voldoende capabel zijn. Er volgen wat paniekerige acties. Op de afdeling wordt gemopperd dat de teams wel erg veel aandacht krijgen en dat het gewone werk blijkbaar niet zo belangrijk is. Het afdelingshoofd trekt steeds meer taken naar zich toe. De adjunct probeert de rust te bewaren en de continuïteit in het veranderingsproces   te bewaken.

Intussen is de voorbereiding van de tweede studiedag in volle gang. Deze wordt - met het oog op eigenaarschap, - door een groep medewerkers en één van de leidinggevenden georganiseerd. Als er vragen komen van het management maakt de groep zo’n stuntelige indruk dat de studiedag bijna wordt geannuleerd. De adjunct wil dat de studiedag materiaal oplevert voor een beleidsstuk dat voor de directeur wordt geschreven. Hoewel dat na enige gesprekken wat teruggedraaid wordt voelt de voorbereidingsgroep wantrouwen. Op hun oproep aan collega’s om een thema aan te dragen voor de studiedag wordt mondjesmaat gehoor gegeven. Een deel van de afdeling wil positief aan de slag, anderen trekken zich terug in hun kamer en gaan hun eigen gang.

De studiedag verloopt moeizaam. Er wordt druk met elkaar gepraat, maar er is ook veel vrijblijvendheid. De mensen die nauw betrokken zijn geweest bij de studiedag zijn tevreden. Sommige anderen uiten in de wandelgangen dat zij zich niet gezien voelen.

De volgende dag spreekt het afdelingshoofd in de wandelgangen haar teleurstelling uit over de magere resultaten. Ze is oververmoeid en kan nauwelijks meer leiding geven aan het veranderproces.

Een maand later vindt een tweedaagse plaats om te reflecteren op het leiderschap van de afdeling. Maar zo ver komt het niet.   De avond ervoor krijgt het afdelingshoofd een telefoontje van de directeur dat haar adjunct, die een voortrekkersrol speelde in het veranderproces, wordt ontslagen. Daarop legt zij haar functie neer. Er wordt een interim afdelingshoofd aangesteld die het hele veranderproces stop zet en een paar maanden neemt om met zijn eigen visie en veranderagenda te komen.

De verandering komt niet van de grond

De casus zoals hierboven is illustratief voor veel organisaties. Een met veel enthousiasme ingezet verandertraject, de eerste successen, onderhuids verzet en ontwikkelingen in de bredere organisatie die het veranderproces stilleggen.

Inspanningen die niet in verhouding staan tot de resultaten. Initiatieven die verzanden in de hectiek van alledag: niets slaat echt aan. Activiteiten in het kader van de verandering roepen lijdzaam meebewegen en stille vijandigheid op.

Met name in overheidsorganisaties  zie ik dit soort taaie processen.  

In dit artikel verschaf ik enkele verklaringen voor dergelijke stagnerende verandertrajecten. De casus dient ter illustratie. Ik sluit af met de belangrijkste lessen.

 Geen correctie vanuit de klant

Ten eerste staat een overheidsorganisatie ver van ‘de klant’ (de burger, de ondernemers, de wijk). Hoewel de verandering in de casus juist vanuit het contact tussen politici en burgers was geïnitieerd, was de ambtelijke organisatie erg naar binnen gericht, en werkte vanuit een eigen interne logica. Vooral een beleidsafdeling, zoals in de casus, heeft beperkt contact met ‘de klant’. Door de geringe uitwisseling hebben ambtenaren geen goed idee wat ‘het veld’ vindt (en het veld heeft weinig zicht op waar de overheidsorganisatie naar toe werkt). Anders dan in bedrijfsleven, zorg of onderwijs ontvangen ambtenaren alleen indirect signalen van hun ‘klant’. Bestaande denkbeelden worden dus nauwelijks gecorrigeerd en persoonlijke voorkeuren bepalen sterk de invulling van de ruim geformuleerde maatschappelijke opgaven.

Bovendien is het primaire (beleids-)proces meer gericht op de bestuurders dan op degenen aan wie dit beleid ten goede zou moeten komen. Uit de analyse van een aantal mislukte ICT projecten[1] bij de Rijksoverheid blijkt dat ook deze projecten onvoldoende waren verbonden met een primair proces richting klant of burger.

In bovengenoemde casus bleek. tijdens een studiemiddag met medewerkers binnen hetzelfde beleidsterrein, dat ze al eens eerder hadden geprobeerd om gezamenlijk te overleggen, maar die poging was gestrand. We inventariseerden ieders werkzaamheden en waar die raakten aan het werk van hun collega’s. Een medewerker vertelde dat hij al jaren werkte aan een project, dat ooit, met een ruim budget, was ingesteld door een bestuurder. Maar omdat het niet langer in de portefeuille van de huidige bestuurders zat, en ook niet was beëindigd, had hij geen doelen, geen targets, en wist niet waar hij naar toe werkte.

Geen sturing 

Een tweede verklaring waarom veranderingen in overheidsorganisaties moeizaam van de grond komen is dat er in ambtelijke organisaties weinig richting wordt gegeven aan het dagelijkse werk van medewerkers. De politieke bestuurders bepalen grotendeels de prioriteiten en de urgentie. En omdat hun keuzes tot stand komen in een ingewikkeld politiek krachtenveld, zijn deze keuzes dikwijls voor meerdere interpretaties vatbaar, soms vrijblijvend en weinig richtinggevend. De ambtelijk leidinggevenden zijn vooral intern georiënteerd. Ook zij staan ver van de praktijk en de burgers ‘buiten’.

Niet alleen is er weinig sturing en wordt er nauwelijks gecorrigeerd of bijgestuurd, er is ook weinig aandacht voor medewerkers. Dat de leidinggevenden hun handen vol hebben aan de politiek bestuurders en aan controle en verantwoording, gaat ten koste van tijd voor hun mensen. Ze zien niet altijd goed wat er onderhuids speelt bij de medewerkers en begeleiden hen onvoldoende bij gedragsverandering.

Het afdelingshoofd in de casus werd door haar directie vooral aangesproken op controle, beheersing van risico’s, verantwoording en rapportage. Veel van haar tijd ging op aan het bedienen van politieke bestuurders en het mitigeren van politieke risico’s. Ze gaf weinig richting aan de inhoud van het werk. Bovendien ging ze er vanuit dat de hoogopgeleide medewerkers zelfstandig hun werk zouden uitvoeren. De hoogopgeleide medewerkers lieten zich overigens ook niet makkelijk sturen. Ze verwachtten veel ruimte om hun eigen werk in te vullen, beschikten over budget om zich zelf te ontwikkelen, en dankzij uitstekende secundaire arbeidsvoorwaarden genoten ze van een goede werk-privé balans

Politieke context

Een derde verklaring voor trage en vaak frustrerende veranderingsprocessen bij de overheid, is de spanning tussen politiek bestuur en ambtelijke organisatie.
Het politieke bestuur bepaalt de prioriteiten, de directeur of gemeentesecretaris gaat over het (anders) functioneren van de ambtelijke organisatie. Voor het realiseren van politieke ambities is het van belang dat de ambtelijke organisatie, zowel op inhoud als werkwijze, goed wordt aangepast op deze ambities. Maar dat vraagt tijd. Zorgvuldige verandering van de ambtelijke organisatie staat op gespannen voet met de drive van bestuurders om in vier jaar tijd hun verkiezingsagenda waar te maken. Om een machtsstrijd met de ambtelijke top te vermijden richten ze hun energie vooral op resultaten en laten het anders inrichten van de organisatie over aan de interne organisatie.

Het politiek bestuur was enthousiast over de verandering, de directeur van de ambtelijke organisatie wel in woord, maar nauwelijks in daad. Hij liet het afdelingshoofd haar gang gaan, maar steunde haar niet actief. De andere afdelingen werden niet uitgenodigd om eenzelfde verandering te initiëren. Ze keken met argusogen naar de beleidsafdeling.

De directeur voelde zich bedreigd door de ingezette veranderingen op de beleidsafdeling, die veel sympathie kregen van de bestuurders, maar die volgens hem ten koste gingen van de aandacht voor andere afdelingen.

Verandervermogen

Een vierde verklaring voor moeizame veranderingen bij de overheid is het relatief lage verandervermogen, het vermogen om onder nieuwe omstandigheden snel nieuw en effectief gedrag te ontwikkelen en toe te passen.[2] Dat het verandervermogen van grote bureaucratische organisaties zoals overheden laag is, komt onder andere doordat de verandering meestal van bovenaf wordt opgelegd. Daardoor is er weinig betrokkenheid en nauwelijks eigenaarschap. De medewerkers staan niet negatief tegenover de verandering, maar verwachten er niet veel van en zijn vooral gericht op hun eigenbelangen. Binnen dit type organisaties wordt verandering planmatig aangepakt, in plaats van organisch of als leerproces. Bovendien is in dergelijke organisaties vaak sprake van politiek gedrag, spanningen binnen en tussen groepen en tussen medewerkers en leidinggevenden. Individuen en groepen met macht zijn informeel sterk bepalend. Een ingrijpende verandering starten in een organisatie met een laag verandervermogen is daarom vaak een moeizaam proces.

In de bovengenoemde casus waren er veel spanningen tussen de afdelingen en in het MT. Elke afdeling was bezig met eigen processen, van een gemeenschappelijke aanpak was geen sprake. De directeur voelde zich soms buitenspel gezet door de rechtstreekse contacten tussen afdelingshoofd en bestuurders. Bovendien waren de benodigde competenties om de ontwikkelslag te maken in de organisatie onvoldoende aanwezig, zowel in het MT als in de bredere organisatie.

Verwaarloosde organisatie

Tenslotte ligt een mogelijke verklaring voor de dikwijls moeizame veranderingen bij   overheidsorganisaties in het concept van de verwaarloosde organisatie, dat Joost Kampen[3] in zijn proefschrift heeft uitgewerkt. Wanneer veranderingen in de omgeving van de organisatie vragen om een ingrijpende ontwikkelslag te maken, maar de competenties om die ontwikkelslag te maken ontbreken, zoals in bovengenoemde casus, ligt dat volgens Kampen aan het langdurig ontbreken van leiderschap, waarmee hij doelt op structuur bieden, uitdagingen en eisen stellen, sturing en richting geven, steun en aandacht bieden, niet-functioneel gedrag corrigeren en begrenzen.

Dit concept van verwaarlozing in organisaties baseert Kampen op orthopedagogische kennis over verwaarlozing van kinderen. Wanneer ouders onvoldoende liefdevolle aandacht geven, evenals onvoldoende structuur en begrenzing, worden de kinderen aan hun lot overgelaten. In een poging om zich in de onveilige thuissituatie te handhaven gaan ze disfunctioneel gedrag vertonen. Het problematische gedrag van kinderen is het gevolg van een onverschillige opvoeding door de ouders. Kinderen gaan zich gedragen naar hun ouders: ze worden onverschillig, verongelijkt, calculerend en teruggetrokken. Joost Kampen zag een parallel in sommige organisaties: waar gezond leiderschap ontbreekt verzandt de volwassen relatie tussen leidinggevenden en medewerkers en gaat lijken op een ongezonde ouder-kindrelatie.

 Problematisch gedrag

In die context van zwak leiderschap en verwaarlozing van medewerkers leiden veranderplannen tot verhullend en sociaal wenselijk gepraat. De realiteit wordt te rooskleurig voorgesteld en echte bezwaren komen niet op tafel: medewerkers duiken en ontwijken. Ze vertonen overontwikkeld ‘slim gedrag’ , passen zich schijnbaar aan maar gaan hun eigen gang, ze zijn in stilte afwerend en defensief en nauwelijks in staat tot zelfreflectie.

In bovengenoemde casus namen medewerkers soms deel aan een team, maar gaven in de praktijk voorrang aan andere taken. Afspraken werden regelmatig afgezegd, mensen kwamen niet opdagen bij een overleg. Na een confrontatie meldden zij zich vaak ziek. Sommige medewerkers meenden dat de ingezette verandering voor hen niet (of veel minder) zou gelden. ‘We willen wel, maar eigenlijk werken we al zo.’

Het problematische gedrag van medewerkers in overheidsorganisaties is een afspiegeling van de kwaliteit van het leiderschap. Het gebrekkige leiderschap heeft te maken met zowel teveel nabijheid als teveel afstand. Leidinggevenden willen ‘vriendjes zijn’ met de medewerkers (te nabij) en hebben daardoor geen gezag om disfunctioneel gedrag van medewerkers te corrigeren. Tegelijkertijd veronachtzamen ze hun medewerkers omdat ze zich vooral bezighouden met politiek-bestuurlijke processen (te veel op afstand). Ze tonen geen vertrouwen in hun medewerkers, spreken afkeurend over hun competenties en roddelen over hen. Ze zijn grillig in hun nabij/afstandelijk gedrag: de ene dag vriendelijk een meegaand, de volgende dag kondigen ze rigoureuze maatregelen aan (waar meestal niets van terecht komt).

Het mislukken van veel veranderingen in (semi-)overheidsorganisaties is niet een kwestie van slechte wil of falend management. Er is sprake van een destructief interactiepatroon, waardoor de verhoudingen stukje bij beetje verloederen.

Mastenbroek spreekt hier van destructieve interactiepatronen op basis van macht en afhankelijkheid. In zo’n klimaat is het heel lastig om een verandering door te voeren.[4]

Herstelproces

Als duidelijk wordt dat er mogelijk sprake is van verwaarlozing in de relatie tussen leidinggevenden en medewerkers, is het verstandig om af te zien van ingrijpende veranderingen. Allereerst moet een herstelproces in gang worden gezet om de verhoudingen te normaliseren.[5] Dat betekent structuur bieden, iedereen in eigen rol of functie verantwoordelijk maken voor een taak en mensen aanspreken op die verantwoordelijkheid. Dat betekent weer tijd en aandacht geven aan elkaar en elkaar serieus nemen: zowel luisteren, respect en waardering tonen als confronteren en grenzen stellen aan disfunctioneel gedrag. Het betekent de norm herstellen van wat wel en niet acceptabel is. En het betekent dat leidinggevenden focus houden, prioriteiten aangeven en de basis op orde brengen: regulier werkoverleg, maakt iedereen zijn uren, zorgen dat afspraken worden nagekomen.

De realiteit moet weer in de plaats komen van schijnaanpassing en sociaal wenselijk gedrag.

Veranderprincipes en basiscondities

Leidinggevenden die goed zijn in het begeleiden van mensen in veranderingsprocessen worden dikwijls benaderd voor een situatie waarin een verandering niet goed van de grond wil komen. Dat is eigenlijk al een rode vlag. Waarom is er ondanks de vele inspanningen, nog weinig beweging ontstaan? Hebben de inspanningen van een veranderaar wel kans van slagen in een overheidsorganisatie?

Misschien nog wel meer dan voor andere organisaties is het nodig je af te vragen of een aantal basiscondities aanwezig zijn.

1. Welke rol speelt de klant in dit veranderproces? Hebben burgers en ondernemers hier behoefte aan en worden zij (de wijk, de gemeente, de regio) er beter van? Op wat voor manier is contact en uitwisseling met de klant over het veranderproces geborgd?
2. Wie geeft er richting aan het veranderproces? Wie is eigenaar en wie is (feitelijk) aan de bal? In hoeverre worden medewerkers aangesproken op hun gedrag en waar nodig gecorrigeerd?
3. Zitten politiek bestuur en ambtelijke organisatie met elkaar op één lijn voor de verander-ambities en de aanpassing van de organisatie daarop? Is er sprake van een min of meer gemeenschappelijke aanpak in de hele organisatie? Welke informele krachten spelen een rol?
4. Hoe zijn veranderingen in het (recente) verleden verlopen? Hoe groot is de betrokkenheid en/of eigenaarschap van medewerkers voor de verander=ambities? Sluit de beoogde verandering wel voldoende aan bij wat de medewerkers zelf als wenselijke ontwikkeling zien? Wordt de verandering organisch en als leerproces opgezet? Zijn de competenties aanwezig om deze ontwikkelslag te maken?
5. Heb je de indruk dat de betrokkenheid bij de verandering vooral sociaal gewenst gedrag is? Wordt er veel gepraat, maar nauwelijks actie ondernomen? Is er sprake van onvolwassen interacties tussen leidinggevende en medewerkers? Zijn leidinggevenden onvoorspelbaar wat betreft nabijheid/afstand?

Groot enthousiasme om de verandering te realiseren kan een valkuil zijn voor de veranderaar in een overheidsorganisatie. Er zijn waarschijnlijk meerdere ontmoetingen nodig om vast te stellen in hoeverre de basiscondities aanwezig zijn. In plaats van overmoedig te denken dat je de obstakels wel zult overwinnen, zou je tijd moeten nemen om stil te staan bij alle signalen en deze te bespreken, zowel met de ambtelijke top als de politiek bestuurders. Reculer pour mieux sauter. Mogelijk zijn er eerst andere zaken nodig, voordat de verandering kan worden ingezet, zoals scholing om de competenties voor een ontwikkelslag te versterken. Misschien moeten de beoogde veranderingen worden uitgesteld of meer geleidelijk worden gerealiseerd. En je kunt je zelfs afvragen of de organisatie ook zonder deze verandering kan.

De focus komt dan meer te liggen op het ontwikkelen van de organisatie dan op het doorvoeren van een verandering.

Lenette Schuijt

Noten

[1] O.a. Van Lindenberg Waarom mislukken projecten bij de overheid zo vaak? Managementsite, 11 september 2011

[2] Boonstra, J. Werkman, R. en Elving(, W. (2015) Complexiteit en weerbarstigheid in veranderprocessen. In M & O september/oktober 2005

[3] Kampen, J. (2014) Verwaarloosde organisaties. Vakmedianet

[4] Mastenbroek, W. (2018) Beheersen interactie-patronen onze organisaties? ManagementSite, 31 oktober 2018

[5] Veer, Simon van der (2018) Hoe een verwaarloosde organisatie elk veranderinitiatief neutraliseert. ManagementSite, 15 mei 2018