Toetsbare doelen voor betere parlementaire controle (2)

• Onderzoek Rekenkamer naar WEB
• Rekenkamer reconstrueert doelen
• Reactie van OCenW
• Hoe reageren publiek ondernemers?
• Wat is hier aan de hand?
• Een mentaliteitskwestie

Deel twee van het artikel naar aanleiding van een bijdrage inhet septembernummer van Openbaar Bestuur, op persoonlijke titelgeschreven door de heren M. Berkenbosch en P. van Putten en mevrouwA. Erwich. Zij zijn allen werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. (Deel 1 verscheen op 22oktober j.l. in M@n@gement).

Onderzoek Rekenkamer naar WEB

De Rekenkamer verrichtte eind 1996 en in de eerste helft van1997 onderzoek naar dat deel van de WEB dat betrekking had op hetsecundair beroepsonderwijs. Voor meer bijzonderheden over de WEBverwijzen wij naar het artikel in Openbaar Bestuur. Waar het hieromgaat is dat uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat eensamenhangend overzicht van de doelen voor het secundairberoepsonderwijs ontbrak. De Rekenkamer trof overigens in dedossiers en kamerstukken wel een veelheid aan doelen aan. Bij deindiening van het wetsvoorstel was géén (!) enkel doeltoetsbaar geformuleerd. Het doel vermindering van het aantaluitstromers zonder startkwalificatie werd pas tijdens debehandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer toetsbaargeformuleerd.

Rekenkamer reconstrueert doelen

De Rekenkamer stelde zelf op basis van beschikbare gegevens eenoverzicht van doelen op. Er kon niet worden vastgesteld of ersprake was van een prioriteitsvolgorde van de doelen. Ook bleek hetniet mogelijk om de finale doelen toetsbaar te formuleren.
Het ging om de volgende doelen:

• Het creëren van een onderwijsbestel waarin alle actorenvoortdurend streven naar het verbeteren van de kwaliteit van hetsecundair beroepsonderwijs
• Internationalisering van het secundair beroepsonderwijs
• Vermindering van de bestuurslast van de Rijksoverheid
• Verbetering van de aansluiting tussen onderwijs enarbeidsmarkt
• Reductie van het aantal uitstromers zonder startkwalificatieuit het secundair beroepsonderwijs van 30% in 1995 tot 15% in2001

Allemaal heel aannemelijke en respectabele doelen. Maar dat viervan de vijf doelen niet toetsbaar zijn geformuleerd, heeft totgevolg dat het voor de Tweede Kamer onduidelijk is wat wordtbeoogd. Dat geldt ook voor de beleidsmakers die als publiekondernemer aan deze doelstellingen hun steentje moeten bijdragen.Wie over tien jaar wil nagaan of bijvoorbeeld de kwaliteit van hetberoepsonderwijs is verbeterd staat met lege handen omdat hetbegrip niet is geoperationaliseerd. Nergens - in de Kamerstukkennoch in de dossiers - is aangegeven hoe men veranderingen in dekwaliteit denkt te meten, welke concrete verbeteringen mennastreeft en in welk tempo. Bovendien ontbreken gegevens over deuitgangssituatie, dus over het kwaliteitsniveau voorafgaand aan deinvoering van de WEB.

Reactie van OCenW

Nu zou men (als eenvoudig Nederlander) verwachten dat OCenW zichdergelijke kritiek zou aantrekken. Maar in plaats daarvan voeren deminister en zijn ambtenaren maar liefst zes redenen aan om geentoetsbare doelen te formuleren:

1. De WEB was een ontwikkelingswet, en ook andereregelingen maakten deel uit van het invoeringstraject van deWEB
2. Het secundair beroepsonderwijs kent een complexedoelstellingenstructuur
3. Toetsing van gestelde doelen zou aanzienlijke bestuurlijkelasten met zich mee brengen
4. Het secundair beroepsonderwijs kent meer doelstellingendan de vijf die de Rekenkamer in haar overzicht opnam en dezedoelen zijn wel toetsbaar geformuleerd
5. Doelstellingen waren waar mogelijk gekwantificeerd
6. De doelen van de WEB waren politieke keuzes

Hoe reageren publiek ondernemers?

In hun artikel geven de auteurs op de punten die OCenW aanvoerteen kort commentaar. Geheel correct stellen zij eerst nog even vastdat het formuleren van toetsbare doelen niet altijd even eenvoudigis. Maar ook dat het voor de Tweede Kamer niet mogelijk is om haarcontrolerende taak uit te voeren als er geen toetsbare doelenzijn.

Interessant is nu dat de auteurs denken als publiek ondernemersen tot een geheel tegenovergestelde conclusie komen dan de ministeren zijn ambtenaren.
Met betrekking tot 1 (ontwikkelingswet) zeggen zij dat het juist indat geval zinvol is om zoveel mogelijk toetsbare doelstellingen teformuleren. In een situatie waarin een deel van de beleidsdoelen eninstrumenten nog moet worden ontwikkeld, terwijl een ander deel vande instrumenten al in werking is getreden, is het van belang omsteeds helder voor ogen te hebben wat men met de WEB wil bereikenen hoe de verschillende doelen en instrumenten samenhangen. Hierziet men in feite een pleidooi voor het gebruik vanprogrammamanagement in een complexe veranderingssituatie.
Ad 2 (complexe doelstellingenstructuur) ligt de reactie van deauteurs voor de hand. De complexiteit is juist een argument afortiori om toetsbare doelen te formuleren en in elk geval wordteen wet niet minder complex door dat niet te doen.
Ad 3: afzien van toetsing van doelen vanwege bestuurlijke lasten isop zijn minst een gezochte motivering. De auteurs zien daarinterecht geen enkele aanleiding om maar niet vast te stellen offinale doelen zijn gerealiseerd. Overigens geldt dat mijns inziensevenzeer voor tussendoelen. Het is simpelweg het basisprincipe vankwaliteitszorg.
Ad 4 (meer doelstellingen): dat de Rekenkamer (die daarprofessioneel naar speurt) naar de mening van de minister van OCenWniet alle doelen van het secundair beroepsonderwijs onderkent, iseen teken aan de wand. Het illustreert treffend het ontbreken vaneen overzicht van de doelen in hun onderlinge samenhang.
Waar (punt 5) gesteld wordt dat de doelstellingen waar mogelijkzijn gekwantificeerd, reageren de auteurs met de vraag of deambtenaren hiermee niet wat verder hadden kunnen komen. Vervolgenspresenteren zij dan een aantal plausibele mogelijkhedenhiervoor.
Met het laatste verweer (politieke keuzes) zijn de auteursnatuurlijk ook snel klaar. In een parlementaire democratie zijn dedoelen van wetten en regelingen politieke keuzes. Maar dat isnatuurlijk helemaal niet strijdig met het formuleren van toetsbaredoelstellingen. Integendeel. Hoe duidelijker en ondubbelzinniger dedoelstellingen van het voorgenomen beleid, hoe duidelijker het voorde Tweede Kamer is waarvoor zij kiest.

Wat is hier aan de hand?

Wanneer men het bovenstaande nog eens op zich laat inwerken,dringt de vraag zich op wat hier aan de hand is? Het lijkt op eendiscussie over de mogelijkheden om in de overheidssfeer doelentoetsbaar te formuleren. Inhoudelijk gezien hebben de auteursdaarvoor hele sterke argumenten. Het geboden tegenspel is echterronduit een zwaktebod. Men krijgt daarmee de stellige indruk dat dewil er bij de ambtenaren simpel weg niet is en dat hun minister hendaarbij in bescherming neemt. Er is iets mis met de cultuur opOCenW denk je dan. Veel zeggend in dit verband is, dat de nadereuitwerking van het bekostigingsmodel (aangeboden aan de kamer inapril 1998) ook weer géén toetsbare doelen van de WEBbevatte, hoewel de Rekenkamer de minister van OCenW daartoe eenuitdrukkelijke aanbeveling had gedaan.

Een mentaliteitskwestie

Het werken met doelstellingen is in de kern eenmentaliteitskwestie. Ambtenaren die dat doen stellen zich kwetsbaarop, maar ze focussen energiek op inhoudelijk resultaat. En dat iswat de burger interesseert. Terecht stellen de auteurs dat het nietaangaat met het werken met toetsbare doelen een afrekencultuur tescheppen. Toetsbare doelen zijn gewoon controlelampjes. Als er eenlampje gaat branden is dat een signaal dat een bepaald doel nietwordt gerealiseerd. Dan moet de oorzaak daarvan worden nagegaan.Vervolgens moeten maatregelen worden genomen. Niet om te straffen,maar om de doelen alsnog te realiseren.