• Toekomst vol verrassingen
• Maatwerk
• Toezien op toezicht
• overheid en media">Wederzijds wurgen: overheid en media
• Op naar een zichtbare uitvoering
• Een andere overheid
• Beter belonen?

Wat zijn de verschillen tussen de overheid en de wereld daarbuiten? En welke verschillen zien mensen die van een topfunctie bij de rijksoverheid naar een positie daarbuiten verhuisden, of van buiten de rijksoverheid juist naar een topfunctie erbinnen? Dat is het vertrekpunt voor een serie van vijf interviews met oud-topambtenaren over trends en ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur. In het dit deel van deze serie: Ralph Pans, voormalig SG van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en huidig voorzitter van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten.

Een verrasingsvol interview
Ralph Pans reflecteert in dit interview op de rol van de overheid in de maatschappij. Die overheid is verslaafd aan de projectie van de “verrassingsvrije toekomst”. Daarom probeert de overheid alles te regelen en durft ze weinig uit handen te geven aan de maatschappij. Daarmee organiseert de overheid haar eigen probleem. Pans pleit voor meer belang voor de uitvoering van beleid, voor minder verticale verantwoording en voor een aanscherping van de verantwoording naar stakeholders.

“De Nederlandse overheid heeft op drie terreinen een probleem. Dat geldt voor de beleidsvorming, de dienstverlening en het toezicht.” Zo begint ons interview met Ralph Pans. Voor deze drie onderwerpen samen heeft hij een veranderprogramma in gedachten. “Geen optimalisatie van het bestaande systeem, maar innovatie.”

“De Nederlandse overheid heeft op drie terreinen een probleem. Dat geldt voor de beleidsvorming, de dienstverlening en het toezicht.” Zo begint ons interview met Ralph Pans. Voor deze drie onderwerpen samen heeft hij een veranderprogramma in gedachten. “Geen optimalisatie van het bestaande systeem, maar innovatie.”

Toekomst vol verrassingen

“Om te beginnen vind ik dat overheid de afgelopen jaren veel te veel een verrassingsvrije toekomst heeft geprobeerd te garanderen. Steeds maakt de overheid nieuw beleid, terwijl dat niet helpt. Vooral incidenten leiden steeds weer tot de vraag om nieuwe beleid. Beleid zélf lijkt wel als oplossing gezien te worden. Nieuw beleid lost echter de problemen van de mensen niet op óf mensen zijn tegen.”

Beter is het volgens Pans om naar echt actieve burgerparticipatie bij het maken van beleid te streven. Dat vergt echt een nieuwe attitude van de samenleving. Die moet zijn eigen verantwoordelijkheden gaan nemen. Politieke partijen zullen daar moeite mee hebben, aldus Pans. “Zij leven nog met een vierjarige cyclus van verkiezingen waar steeds naar toe wordt gewerkt. Als beleid interactiever wordt gemaakt, zal hun rol ook anders worden.”

Maatwerk

Er moet in de uitvoering van overheidstaken veel meer ruimte komen voor individueel gerichte constructies. Natuurlijk komt dan meteen de kritiek, dat dat haaks staat op principes als rechtsgelijkheid, maar daartegenover staat dat de huidige uitvoering vaak helemaal niet aansluit op de praktijk. “Ik vind, dat de uitvoering zo moet worden ingericht dat de burger in samenspraak met de overheid de inhoud kan bepalen.” De politieke verantwoording kan op hoofdlijnen plaatsvinden. De overheid stelt de kaders en de hoofddoelstellingen, de uitvoerende diensten de ruimte om hieraan invulling te geven.

Toezien op toezicht

“Er is de afgelopen jaren een ware hausse geweest in het toezicht. Het is veel te veel geworden.” De toekomst moet, zo denkt Pans hardop, ook juist niet liggen in het verticale toezicht dat de laatste jaren in de vorm van inspecties en toezichthouders is geïnstalleerd. Net als bij de uitvoering moet het verticale toezicht op hoofdlijnen gebeuren en dienen uitvoerders zich verder naar de burgers te verantwoorden.

“Dat staat haaks op de mantra er is beleid, dus er is controle.” Die mantra heeft er volgens Pans zelfs toe geleid dat toezichthouders zelf steeds meer regels zijn gaan maken, omdat de overheidsregels zelf vaak helemaal niet zo duidelijk zijn. Dat zag Pans ook in zijn tijd als SG van Verkeer en Waterstaat regelmatig gebeuren. Die ontwikkeling lijkt bijna te roepen om toezien op het toezicht, maar dat is volgens Pans niet de juiste weg. “Een betere oplossing is bijvoorbeeld het door private partijen laten toedelen van certificaten. De overheid kan deze toedeling dan toetsen en daarmee is de kous af.”

Wederzijds wurgen: overheid en media

“Media en overheid houden elkaar in een wurggreep, en dat wordt vooral veroorzaakt doordat politici de gedachte van een ‘verrassingsvrije toekomst’ niet meer durven te bestrijden.” Pans vindt, dat een verrassingsvrije toekomst te veel druk legt op de overheid om alle risico’s ook uit te sluiten. Uiteindelijk is dat onmogelijk en bovendien kost het veel energie om een beperkt aantal incidenten te voorkomen.

“De aandacht van zowel politiek als pers wordt ook veel te veel afgeleid van wat echt belangrijk is”. De relatie tussen media en overheid geeft een extra dimensie aan die spanning, omdat er een soort relgerichte kramp is ontstaan tussen ambtenaren en politici, zo gaat Pans verder. “Politieke verantwoording vergt blijkbaar aandacht voor de details en dat is ook niet slecht, maar een meer ontspannen omgang met incidenten, en dus met de media, zou niet slecht zijn.” Dat vergt volgens mij ook een aanpassing in de houding van de media. Het is nu eenmaal niet mogelijk om alles te weten en je overal over te kunnen verantwoorden. Dat is een fictie.

Lastig is dat het voor de individuele politicus niet wordt beloond als je uit het systeem stapt. “De wurggreep houdt juist in dat je daarvoor wordt gestraft door een negatief beeld in de media.”

Op naar een zichtbare uitvoering

Er is genoeg beleid en toezicht in Nederland, maar het ontbreekt vaak aan een goede uitvoering. De kern van goed uitvoeren is dat overheid en burgers zich er samen voor verantwoordelijk voelen. De VNG probeert dit ook zelf. Vroeger zat de VNG vooral in het departementaal spel, maar nu doet de VNG alleen dat wat door haar leden zinvol wordt geacht. De VNG ondersteunt gemeenten bijvoorbeeld bij benchmarking of het doen van een bestuurskrachtmeting, en doet veel minder mee aan departementale overleggen waar de leden niets aan hebben. Zichtbaarheid voor de leden en de samenleving staat centraal.

Uitvoering was, zeker in Den Haag, altijd de tweede trap van beleid. Altijd werd daar ook minder in verdiend, maar dat is nu voorbij. Pans vindt, dat er ook rare dingen gebeurden in het verleden. “Zo was het vuurwerkbesluit na “Enschede” volstrekt onuitvoerbaar, maar is dat gewoon doorgezet.” De VNG probeert dat soort dingen nu te voorkomen. Slecht beleid dient voorkomen te worden.

Een andere overheid

“Het Actieprogramma van Thom de Graaf moet ingaan op een belangrijke vraag. Wat wil je in Den Haag doen, en wat kun je aan andere overheden of maatschappelijke organisaties overlaten? Zo’n takendiscussie is trouwens alleen productief als de Tweede Kamer daarin actief meedoet. Zonder haar steun is iedere takenreductie kansloos.”

Niet meer alles regelen
Ralph Pans vindt vooral dat de overheid geen wetten meer moet maken die alles tot in detail regelen. Er moeten kaders worden gesteld, die vervolgens in de praktijk kunnen worden ingevuld. Er moet veel meer ruimte voor die uitvoering komen. Dat betekent niet dat bijvoorbeeld kamerleden niets meer mogen vragen over de NS, maar verlangen dat de minister daar iets aan doet is iets heel anders.

Meer of minder verzelfstandiging: Kohnstamm
“In het rapport Kohnstamm staat, jammer genoeg, vrijwel niets. Het is een politiek pamflet, en meer ook niet.” Pans is duidelijk niet enthousiast over de plannen van zijn goede bekende Kohnstamm. Het maakt voor burgers ook niet uit wie de afzender is van positieve of negatieve zaken.  Zo liet Pans na de Bijlmerramp een imago-onderzoek doen. Het bleek dat het merk “overheid” beschadigd raakte, maar niet “Verkeer en Waterstaat”. De burger kiest zelf op wie ze zaken laat terugslaan. “Verkokering is geen probleem, zolang de overheid de burger daar maar niet mee gaat lastig vallen.” In de praktijk zal de toepassing van de aanbevelingen van Kohnstamm ook slecht uitvallen, zo denkt Pans. Zo zal de RDW alleen maar slechter gaan presteren als die weer onder V&W gaat vallen.

Wat wel terugmoet naar de overheid is het maken van beleid. Dat doen ZBO’s nu soms ook en dat is niet goed. “De luchtverkeersleiding heeft in Nederland zo’n grote expertisevoorsprong op het departement dat zij feitelijk zelf het beleid kan maken. Dat is niet goed.”

Zelf verantwoorden
Veel zinvoller is het volgens Pans als organisaties zich zélf aan de samenleving moeten verantwoorden. Daar kan je die organisaties als overheid dan weer op afrekenen. De overheid stelt de kaders en eist prestaties van de uitvoeringsorganisaties. Deze worden vervolgens afgerekend op die prestaties en op de wijze van verantwoording aan de samenleving. De minister kan dan trouwens, net als nu, best besluiten dat de top van een verzelfstandigde instelling weg moet, als de prestaties slecht zijn.

“Dat werkt volgens mij allicht beter dan verticale verantwoording. De VBTB had een mooi doel, maar is helaas verworden tot de productie van een brij gegevens waar niemand iets mee kan. Kamerleden slagen er ook in om de meest irrelevante vragen te stellen, waardoor de discussie er niet zinvoller op wordt.”

Een goede methode, zo vindt Pans,  zou kunnen zijn om consumententoetsen in te voeren. Consumenten van uitvoeringsorganisaties kunnen reageren op de prestaties van verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties en deze reactie kan door de minister vertaald worden in sancties. Die consequenties moeten van te voren wel helder zijn gemaakt, in het contract met de instelling.

Beter belonen?

Bij verantwoording hoort tegenwoordig ook de discussie over belonen. De mantra ‘niet meer dan de premier’ vindt Ralph Pans niet zinvol, maar de beloning hoort wel bij de afspraken die een minister met de top van een ZBO maakt. Dat kan in een functioneringsgesprek met die top ook aan de orde komen en leiden tot consequenties.

Op weg naar een slanke overheid met beleidsfuncties, waarbij de uitvoering buiten die overheid wordt georganiseerd en waar best meer verdiend mag worden dan binnen die overheid.

Aldus, Ralph Pans.

De Rubriek Overheidsmanagement houdt u op de hoogte van belangrijke ontwikkelingen en ideeen; lees. bijv.:
Zin en onzin van klantgerichtheid in publieke organisaties
Dirk-Jan de Bruijn