De problemen van het UWV met het organiseren van hun ICT

Voor de zoveelste keer is het UWV in het nieuws met ICT-gerelateerde problemen. Afgelopen vrijdag, 1 maart 2019 kopte de Volkskrant dat het personeel van het UWV naar de rechter stapte om een half miljard kostend ICT-project tegen te houden. Nu is de kop misleidend. Er is in dit verband geen sprake van een ICT-project dat een half miljard zou moeten kosten en ook gaat de OR om andere redenen naar de rechter. De OR kan zich niet vinden in een reorganisatie van de ICT-divisie.

Een geschiedenis van kostbare ICT-drama’s.

Dit conflict tussen Bestuur en OR moet gezien worden binnen de context van diverse (grote) problemen met de ICT van het UWV. Dit is niet de eerste keer dat bestuur en OR tegenover elkaar staan. Zo schrijft de Volkskrant over een project dat in 2009 teruggedraaid moest worden nadat ook daar de OR een gang naar de rechtbank maakte. Afgelopen februari nog was het UWV in het nieuws en moest zich tegenover het parlement verantwoorden over de manier waarop met fraude werd omgegaan, Ook hier was een stevige ICT-component deel van de discussie. Door de verouderde, starre systemen zou het UWV niet in staat geweest zijn om adequaat op te treden.

Organisatie en werkwijze.

Deze keer gaat de OR naar de rechter vanwege de zogenoemde ‘IV-transitie’. Dat blijkt ruwweg te splitsen in organisatie en (operationele) werkwijze.

Agile
In de discussie over werkwijze blijkt het te gaan om ‘agile’ werken. Dat is opmerkelijk te noemen want de ‘agile’ aanpakken van de ICT-industrie zijn operationeel; waarom wordt daarover discussie gevoerd tussen Bestuur en OR? Waarom praten deze partijen over de manier waarop de ICT-tak wil gaan werken? Waarom domineert de aanpak van een aanbieder de discussie? Dit duidt op ongekend micromanagement en dominantie van een aanbieder waar de ontvanger altijd zou moeten bepalen hoe er gewerkt moet worden, voor zover dat voor de ontvanger van belang is natuurlijk. Dat het Bestuur en de OR hierover de slag aangaan, duidt erop dat het ‘IT-Hoe’ belangrijker is dan het ‘Waarom’ en het ‘Wat’. Het duidt erop dat ICT wordt gezien als een doel, niet als een middel.

De OR verwacht blijkbaar ook dat de ‘agile’ versie van het UWV gaat leiden tot ‘te veel sturing en bureaucratie’. Dat duidt erop dat er een onterecht vertrouwen is in een procedurele, machinale toepassing is van een methode. Terwijl willekeurige methode niet meer zou moeten zijn dan een hulpmiddel dat zou moeten helpen om per geval de meest effectieve toepassing te vinden. Overigens zijn dit soort problemen zeker in de ICT-sector verre van uniek, zoals deze beschrijving ook aantoonde.
Het is bizar dat op het niveau van Bestuur en OR een discussie wordt gevoerd over ‘Agile’ werkwijzen en methodes. Het duidt op zwak bestuur dat Top-Down een rigide, procedurele werkwijze oplegt.

Organisatie
Een meer relevante discussie gaat over de decentralisatie van de ICT-reorganisatie. De Volkskrant meldt dat dat het UWV van groot belang is want daarmee ‘wil bestuursvoorzitter Fred Paling de verouderde software in stappen updaten of vervangen’.

Via Twitter deelde René Veldwijk dit overzicht dat de zaak verduidelijkt. Het eerste wat opvalt, is dat het UWV de ICT als divisie heeft gedefinieerd. Dit op het oog onschuldige punt heeft in de praktijk vaak grote, ongewenste gevolgen. ICT is een stafafdeling, geen divisie. Door deze functie te zien als operationele divisie zorgt ervoor dat deze stafafdeling te veel macht krijgt, wat bij het UWV heeft geresulteerd in grote budgetten en aansturingsproblemen door een matrixorganisatie. Daarnaast heeft iedere machtige, gecentraliseerde stafafdeling een toename van bureaucratie en politieke spelletjes tot gevolg, resulterend in ineffectiviteit en hoge kosten.

In vrijwel alle gevallen is decentralisatie van stafafdelingen sterk aan te raden. Het probleem van de organisatie die het UWV voorstaat is dat de ICT-tak door een legertje ‘ingezakte’ decentrale ICT-managers meer macht krijgt. Terecht zijn er zorgen over een meer complexe organisatie waar meer met politieke belangen en minder met heldere doelen wordt gestuurd. Ongetwijfeld zal deze vorm van organiseren nog meer rigide besturingselementen tot gevolg hebben. Te denken valt aan PMO’s (Project Management Office), Portfoliomanagers, Contractmanagers en andere onduidelijke, intern gekeerde en dus ineffectieve functies die zich meer zullen kommeren om hun eigen positie en macht dan om de effectiviteit van het UWV.

Bij deze vorm van organiseren ligt het voor de hand dat een situatie ontstaat waar verkeerde beslissingen worden gemaakt en dat de hoeveelheid kostbare incidenten zal toenemen. Een matrixorganisatie zorgt er vaak voor dat het onduidelijk is wie verantwoordelijk is. In de door UWV beoogde situatie zal de onduidelijkheid toenemen.

Als iedereen schuldig is, is niemand schuldig

Terecht zijn er zorgen over de vervanging van de verouderde ICT. Heeft het UWV al een beroerd trackrecord met ‘ICT-projecten’, deze reorganisatie zal naar verwachting bepaald niet helpen. Overigens doet de vervanging van verouderde ICT sterk denken aan wat zich bij het Ministerie van Defensie met het SPEER-project heeft voltrokken (nog steeds voltrekt?). Ook daar had de CIO te veel macht en werd gefocust op ICT als doel en niet als middel. Diverse managers zullen in de UWV-organisatie naar elkaar wijzen en vanwege onduidelijke verantwoordelijkheden zal de werkvloer het gaan ontgelden. Het is daarom volstrekt logisch dat de OR zich hiertegen verweert.

Een technocratische Top-Down benadering

Het is opzienbarend dat de OR naar de rechter stapt. Blijkbaar heeft het bestuur plannen gesmeed en grotendeel slechts voor de vorm gesproken met betrokkenen. Deze Top-Down benadering is bepaald niet uniek voor de overheid. Afstand van de werkvloer en van bovenaf opleggen van onpraktische plannen en ideeën zijn vaak voorkomen symptomen van de machinebureaucratie die de overheid nu eenmaal is. Op dat punt doet deze reorganisatie sterk denken aan de invoering van de Nationale Politie. Ook dat was, vooral voor het personeel, geen ongekend succes.
Ook de verregaande macht van stafafdelingen ziet men vaak terug bij de overheid. Onlangs klaagden meerdere oud-ministers over de invloed en macht van het ministerie van Financiën. Weliswaar op een hoger niveau is dit in essentie hetzelfde mechanisme wat nu bij het UWV gaat spelen met ICT-managers: veel macht, maar weinig verantwoordelijkheden van stafmanagers.

Shared service center / functionele machinebureaucratie

De beoogde reorganisatie van de ICT bij het UWV heeft verder aspecten van de Shared Service Centers die de laatste jaren populair zijn bij de overheid; een nog verdergaande machtige gecentraliseerde stafafdeling die gedeeld wordt door meerdere klanten. Ook dit is meestal geen succes want het resulteert meestal in ‘bedrijfje-spelen’. Een massa ‘accountmanagers’ bieden namens een efficiënt monopoly standaardoplossingen aan die vaak resulteren in ontevreden afnemers en lage kwaliteit.
Dit verschijnsel past in een breder verband in een algemene trend. Op zoek naar efficiëntie en een kleinere overheid organiseert men functioneel in intern gekeerde specialisaties. Door het scheiden van beleid en uitvoering en veelvuldig gebruik van ZBO’s en uitvoeringsorganisaties worden intern gekeerde silo’s gecreëerd die matig of zelfs niet samenwerken en waar verantwoordelijkheden onduidelijk zijn.

In een andere discussie over UWV-perikelen bracht René Veldwijk hieraan gerelateerde problemen onder de aandacht. Veel problemen worden veroorzaakt door de uitermate complexe verhoudingen met andere delen van de overheid. Zo gebruikt het CBS blijkbaar data die door het UWV wordt aangeleverd en weigert het UWV de Basisregistratie Personen onder verantwoordelijkheid van BiZa te gebruiken. In diverse verhalen over uitkeringsfraude komt naar voren dat onvoldoende samenwerking tussen het UWV en bijvoorbeeld de Belastingdienst een belangrijke rol speelt. Het UWV heeft te maken met een grote hoeveelheid gegevensuitwisseling met andere delen van de overheid. Dat is verre van optimaal en zeer complex.
En zelfs binnen het UWV wordt door de silo’s niet altijd even goed samengewerkt.

Geen uniek ICT-probleem, zelfs geen uniek UWV-probleem

Doordat verantwoordelijkheden onduidelijk zijn, kunnen managers zich achter elkaar en achter de organisatie verschuilen.

Er wordt regelmatig bericht over soms zeer grote problemen bij het UWV. Daar valt niets op af te dingen; het UWV heeft door de jaren heen veel ICT-gerelateerde problemen gehad en ook enorme projecten ter waarde van tientallen miljoenen Euro’s zijn mislukt. Toch liggen de fundamentele problemen elders: bij de managementcultuur die bij de overheid in brede zin dominant is. Door een functiegerichte/specialismegerichte machinebureaucratie is de focus op (schijn)efficiëntie groot en komt effectiviteit in het gedrang. De overheid betaalt op verschillende plaatsen en in verschillende vormen een hoge prijs voor hun zoektocht naar efficiëntie en een kleinere overheid.

Doordat verantwoordelijkheden onduidelijk zijn, kunnen managers zich achter elkaar en achter de organisatie verschuilen. Het UWV en hun ICT-situatie zijn daarin verre van uniek.