Overheden zijn volop aan het veranderen. Veel van deze verandering faalt omdat de resultaten niet aan de verwachtingen voldoen. Succesvolle verandering start bij meetbare veranderdoelstellingen. Overheden lijken maar moeizaam in staat deze te formuleren. Toch is succesgericht veranderen niet zo moeilijk. Het vraagt wel om politieke wil.
Hoe het niet moet: de Wallen-aanpak
De gemeente Amsterdam neemt zich in 2007 voor om de criminaliteit op de Wallen terug te dringen door minder bedrijven in de rosse buurt toe te staan. De gemeente zal voortaan een vergunning aan nieuwe bedrijven weigeren en de vergunningen van bestaande criminaliteitsgevoelige bedrijven intrekken (vooral bordelen, coffeeshops en gokhallen). Zowel de doelstelling van deze aanpak (minder criminaliteit) en het middel daartoe (minder bedrijven) zijn daarmee helder voor Amsterdam. De plannen van de gemeente bevatten echter geen normen om te bepalen wanneer er aan de doelstelling is voldaan.
In 2011 stelt de Gemeentelijke Rekenkamer dat het onzeker is of het weren van bedrijven leidt tot minder criminaliteit. Een door hen uitgevoerde telling laat op dat moment zien dat het aantal criminaliteitsgevoelige bedrijven tussen 2007 en 2011 niet af-, maar juist is toegenomen. Er is volgens de Rekenkamer te veel onduidelijkheid over de exacte doelstellingen van het project. Daarmee is het onmogelijk om te meten of de aanpak van Amsterdam om de rosse buurt op te schonen het gewenste resultaat heeft.
Mismatch in verwachtingen
De overheid is bijna voortdurend bezig met het ontwerpen en implementeren van veranderingen. Helaas is slechts de helft van deze veranderprojecten succesvol. De belangrijkste reden dat projecten als mislukt worden beschouwd, is dat de resultaten niet (volledig) voldoen aan de oorspronkelijke verwachtingen. Er zijn in de afgelopen jaren diverse tools en methodieken ontwikkeld die de succeskans van zulke projecten zouden moeten verhogen. Deze maken het vooral mogelijk om effectief beheer te voeren over het budget en de doorlooptijd van een project. De inhoud van het project wordt echter nog onvoldoende meegenomen: levert dit project datgene op wat werkelijk nodig is?
Sturen op inhoud is voor het grootste deel verwachtingsmanagement. Verwachtingen van een opdrachtgever ten aanzien van de resultaten liggen namelijk vaak onvoldoende op één lijn met het beeld dat projectleden hebben van de op te leveren resultaten. Die verwachtingen moeten dus worden gematcht. Dit is een continu proces dat begint in bij de voorbereiding van het project, bij het definiëren van de doelstellingen.
Doelstellingen zijn de kern van succesvolle verandering
Een doelstelling is iets anders dan een projecteis of een specificatie. Een doelstelling is stabiel en geeft de verwachting weer ten aanzien van het eindresultaat. Een doelstelling geeft aan waarom je je project doet. Alles wat je in je veranderproject doet, moet aantoonbaar bijdragen aan het behalen van een of meer doelstellingen.
De volgende stap naar succesvolle verandering is het uitwerken van de doelstellingen in een Programma van Eisen. Deze eisen zijn in het ideale geval een weerslag van de veranderbehoefte: wat ga je nu veranderen om de doelstellingen te behalen. Tot slot zijn er specificaties die beschrijven op welke manier, dus hoe, je gaat veranderen.
In een eenvoudig verwachtingenmodel ziet dit er als volgt uit.
Iedere doelstelling is via de behoefte verankerd in het ontwerp. Ieder onderdeel van het ontwerp draagt via de behoefte aantoonbaar bij aan een doelstelling. Ieder niveau kent een specifieke “eigenaar” die op het betreffende niveau sturing biedt. Je doelstellingen zijn daarmee kaderstellend ten aanzien van je eisen (behoefte) en specificaties (ontwerp).
Vage doelstellingen zijn bron van falen
Een goede doelstelling geeft aan waaraan je moet voldoen om van een succesvol veranderproject te kunnen spreken. Een goede doelstelling zou je dan ook als het ware moeten kunnen afvinken aan het einde van het project. Dat betekent dat een doelstelling meetbaar moet zijn en een norm moet bevatten. In de praktijk kunnen doelstellingen echter behoorlijk ambigu zijn. Een paar voorbeelden uit mijn eigen werkpraktijk:
- “De organisatie speelt een hoofdrol bij de inrichting van doelmatig beheer”
- “Het verbeteren van de kwaliteit van de organisatie en de arbeidsverhoudingen”
- “Er moeten initiatieven worden ontplooid om synergie te bereiken”
Deze doelstellingen zijn dusdanig vaag dat ze door verschillende partijen heel verschillend kunnen worden uitgelegd. Wat is een hoofdrol? Wanneer is beheer doelmatig? Wat is kwaliteit van de organisatie? Wanneer is die verbeterd? Wat is synergie? Is het ontplooien een doel op zich? Het is in deze voorbeelden onduidelijk wat de doelstelling nu precies behelst en wanneer er aan de doelstelling zal zijn voldaan. De basis voor een mismatch in verwachtingen is daarmee gelegd. Het falen van het veranderproject is dan vaak slechts nog een kwestie van tijd.
Er wordt wel gezegd dat doelstellingen “SMART” moeten zijn (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden). Dat is een aardig uitgangspunt voor specificaties. Met betrekking tot specificaties wil je immers variatie zoveel mogelijk uitsluiten. “Zo moet het, precies zo, en niet anders.” Als gevolg van veranderende eisen en wensen zijn specificaties dan ook continue onderhevig aan aanpassing.
Voor doelstellingen is het echter niet praktisch om ze specifiek en tijdgebonden te maken. Een doelstelling moet stabiel zijn en voor een lange termijn gelden. In het publieke domein hebben we te maken met voortdurende veranderingen in de samenleving en regelmatige wisselingen van de politieke wacht. Publieke ontwikkelingen zijn complex en lang niet alle variabelen zijn vooraf te overzien. Een doelstelling moet daarom generiek zijn. Het moet ruimte bieden om flexibel te zijn in de manier waarop je de invulling geeft aan het doel dat je wilt bereiken.
Die flexibiliteit in acht nemende, is het essentieel dat alle betrokkenen helder hebben wat er (uiteindelijk) bereikt moet worden en wat hun rol daarin is. Daartoe is het belangrijk om een norm te koppelen aan een doelstelling. Op die manier is het voor iedereen duidelijk wanneer de doelstelling is bereikt. Pas wanneer je een doelstelling hebt genormeerd, kun je er op sturen.
In het geval van de Wallen-aanpak in Amsterdam is de doelstelling op zich duidelijk. De criminaliteit op de Wallen moet worden teruggebracht. Deze doelstelling is natuurlijk ook prima te normeren. Je geeft een definitie van criminaliteit, je doet een nulmeting en na je veranderproject meet je of de criminaliteit lager is dan voorheen. Misschien durf je zelfs van tevoren aan te geven met hoeveel procent de criminaliteit moet zijn gedaald – als dat een betere weerslag geeft van de verwachting vanuit de samenleving. Gedurende de verandering kun je tussentijdse metingen verrichten om te zien of je ingezette middelen (zoals het terugbrengen van de aanwezigheid van bepaalde bedrijven) resultaat sorteren.
Politieke (on)wil en eigenaarschap
Toch is het bepalen van doelen en normen in de aanloop naar de Wallen-aanpak niet gebeurd. "Sommige dingen zijn nu eenmaal moeilijk te meten", zei burgemeester Eberhard van der Laan daarover in een interview. Om er vervolgens achteraan te zeggen dat er wel stapje voor stapje verbeteringen te zien zijn. Dit is een contradictie. Als je verbeteringen kunt waarnemen, is er namelijk ook iets te meten.
Bestuurders en managers in de ambtelijke top kunnen er baat bij hebben om doelstellingen bewust vaag te houden. Ze kunnen er dan namelijk ook niet op afgerekend worden. Aan de ene kant geeft het ze de ruimte om hun handen af te trekken van (falend) beleid. Aan de andere kant behouden ze de optie om ieder resultaat – hoe klein ook – tot een (lees: hun) succes te bestempelen. Zelfbehoud kan een belangrijke drijfveer zijn om het normeren van doelstellingen achterwege te laten.
Een verandering kan alleen slagen wanneer mensen zich daar uit hoofde van hun rol aan willen en kunnen committeren. Een verandering heeft eigenaars nodig: mensen die de normen bewaken die aan de doelstelling zijn gekoppeld en die zich daar persoonlijk verantwoordelijk voor voelen. In de regel zal een eigenaar dan ook degene zijn die er het meeste last van heeft als het veranderproject niet aan de verwachtingen voldoet. Een traject zonder verantwoordelijke bestuurders en managers is bij voorbaat al kansloos.
Vaak is het uitleggen van het belang van genormeerde doelstellingen al voldoende is om commitment te creëren. Mijn ervaring leert dat de beste aanpak voor een verandermanager eruit bestaat om eerst zelf een set doelstellingen en normen te formuleren op basis van beschikbare documentatie en vraaggesprekken. Ieder doelstelling en norm in die set kan dan vervolgens in gesprek met de verantwoordelijke bestuurder of manager (in diens rol als eigenaar) worden geformaliseerd.
Hoe te komen tot een goede doelstelling
Laat ik een voorbeeld uit de praktijk geven.
De eerste van bovengenoemde voorbeelddoelstellingen (“De organisatie speelt een hoofdrol bij de inrichting van doelmatig beheer”), is afkomstig uit een concept projectplan van een overheidsinstelling voor de vorming van een Shared Service Center. Ik was als management consultant bij dit traject betrokken en vond deze doelstelling te vaag om er een behoefte (de verandereisen) uit te distilleren
Ik belegde daarom een overlegsessie met het verantwoordelijke managementteam, teneinde tot een meetbare en genormeerde doelstelling te komen. Dat bood twee voordelen: de richting van de verandering werd helder en het management kreeg een stuurmiddel in handen. De sessie was een intensief proces van vragen en doorvragen. Wat willen jullie nu precies bereiken? Waarom wil of moet je dat dan bereiken? Wanneer is daar aan voldaan? Is het dan ook succesvol? Uiteindelijk werd de doelstelling steeds scherper. Dat leidde tot de volgende herformulering.
Het Shared Service Center (SSC) is verantwoordelijk voor het inrichten van de informatievoorziening ten behoeve van de werkprocessen van de Diensten.
Ingegeven door het belang voor zijn organisatie, wierp de directeur zich op als eigenaar van deze doelstelling. Daarna ging ik in een reeks gesprekken met de andere MT leden aan de slag. Met hen kwam ik tot een nadere uitwerking in subdoelstellingen en normen voor meting. Deze legden we als volgt vast.
| Doelstelling en subdoelstellingen | Normen | |
| Het Shared Service Center (SSC) is <<verantwoordelijk>> voor het inrichten van de informatievoorziening ten behoeve van de werkprocessen van de Diensten. | A) Alle activiteiten van SSC zijn aantoonbaar verbonden aan het inrichten van informatievoorziening. Dit naar het oordeel van het MT SSC.B) Alle activiteiten van SSC bedienen aantoonbaar tenminste de helft van de Diensten. Dit naar het oordeel van het MT SSC. | |
| SSC levert en beheert de informatiearchitectuur voor de Diensten. | Alle informatievoorziening die SSC levert, voldoet op alle punten aan de informatiearchitectuur. | |
| SSC levert en beheert <<uniforme>> standaarden voor de Diensten. | A) Standaarden zijn tot op het niveau van hun basisgegevens in de primaire werkprocessen geïmplementeerd.B) Informatie kan op ieder gewenst moment online worden ingewonnen bij de bronhouders. |
Doelstellingen, subdoelstellingen en normen zijn hierboven als volzinnen uitgeschreven. Dat dwingt namelijk al tot scherper formuleren. De voormalige “hoofdrol” is vastgelegd als verantwoordelijkheid, en de precieze inhoud van die verantwoordelijkheid is in twee subdoelstellingen nader uitgewerkt. (Zie ook het kader voor de kenmerken van een goede doelstelling.) Aan iedere (sub)doelstelling hangt een norm. Wanneer de projectresultaten daaraan beantwoorden, is er voldaan aan de vastgelegde verwachtingen. Het project is op dat punt dan succesvol. Zowel het opdrachtgevend management als de project- of verandermanager kunnen op dit vlak sturen.
Aanbeveling
Om de kans op succesvolle verandering te verhogen, moet je veranderdoelstellingen meetbaar maken. Stel normen vast aan de hand waarvan je kunt bepalen of je succesvol bent. Wat en hoe je vervolgens gaat veranderen, zijn daar de (meetbare) afgeleiden van. Verandering begint en eindigt met doelstellingen en de normering daarvan.
Voor de overheid geldt dat normering en meting ervoor kunnen zorgen dat zowel de bestuurders als de burger de voortgang van een veranderproject goed kunnen blijven volgen. Het biedt de handvatten om tussentijds te bepalen dat een aanpak anders moet, omdat de doelstellingen van een project op de huidige manier niet behaald zullen worden. Dat heet: sturen op succes.
Wie de veranderdoelstellingen in eerste instantie vaststelt, is niet zozeer van belang. Waar het om gaat is dát ze er komen en dat iedere (sub)doelstelling een eigenaar heeft die zich aan “zijn/haar” doelstelling en norm committeert. Wanneer niemand zich verantwoordelijk voelt voor de verwachtingen die aan een veranderproject zijn gekoppeld, overweeg dan serieus om het traject te stoppen. Dat zou ook mijn advies zijn aan burgemeester Van der Laan.
Samenvatting van de kenmerken van goede doelstellingen
Succesgericht veranderen begint met genormeerde doelstellingen. Hieronder volgen de zeven kenmerken van een goede doelstelling.
De auteur: Basile Lemaire is bestuurskundige en management consultant voor de overheid |
Kom met uw praktijkervaringen op het terrein van managen en organiseren
Deel uw kennis, schrijf 3 columns of artikelen en ontvang een gratis pro-abonnement (twv €200)
Word een pro!
SCHRIJF MEE >>
Als een resultaat als verbetering wordt ervaren of past bij het doel maar niet aan de verwachting voldoet, dan zijn dit volgens jouw definitie veranderingen die zijn gefaald. Dat vraagt om een toelichting.
Verder is mijn ervaring ook dat duidelijkheid in doelen richting geeft aan het veranderproces. In die zin kun je stellen dat duidelijkheid in doelen belangrijke input is voor het veranderproces. Ik denk dat dit goed werkt bij zowel geplande verandering als organisatie-ontwikkeling.
Ben zelf werkzaam binnen de Rijksoverheid en wat kenmerkend is voor de meeste veranderingen binnen de overheid is het feit dat verandering niet van binnen uit, maar van buiten (de politiek) komt, opgedrongen worden.
Hierbij geldt binnen de overheid de volgende ervaringen:
elke verandering is niet per definitie een verbetering, elke verbetering is echter altijd een verandering
Naast bovengenoemde aspecten zul je, om veranderingen te borgen tot succes en te zorgen voor voldoende draagvlak bij die mensen die de verandering moeten ondergaan , de verandering, verwachtingen en mensen moeten managen.
En laten we binnen mijn tak van de overheid nu weinig tot geen geschikte managers hebben met deze competenties.
Ook voor hen geldt vaak 'waarom veranderen als het geen verbetering bereft'!
En als er dan een paar zijn, dan worden ze door de politieke krachten, welke verweven zitten binnen de overheid in de vorm van personen en procedures, murw geslagen en verdwijnen ze uit het zicht of bekeren zij zich in de loop van tijd tot raamabtenaar.
Nu zou je kunnen zeggen: inderdaad, wek geen valse verwachtingen, maar dat is veel moeilijker gedaan dan gezegd. Want in het publieke domein heb je altijd twee 'eigenaren', een ambtelijke en een politieke, want een traject zonder verantwoordelijke bestuurders is inderdaad bij voorbaat kansloos. Zeker de politieke 'eigenaar' kan het zich meestal niet veroorloven met heel genuanceerde normen voor de dag te komen. Wil je de volksvertegenwoordiging of publieke opinie meekrijgen dan moet je bijna onvermijdelijk heel veel ambitie tonen, die binnen 'no-time' en voor een dubbeltje op de eerste rang wordt gerealiseerd. Met het vervelende gevolg dat de resultaten heel vaak tegenvallen (in ambitie, tijd en geld). Dit is geen pleidooi tegen heldere doelen en concrete normen, maar een waarschuwing voor het boemerangeffect dat ermee verbonden is.
Er zijn overigens, bij voorbeeld in welzijnsland, succesvolle stappen op dit vlak van doelen en normen gezet. Ze vergen wel een genuanceerde en professionele rolvedeling van opdrachtgever (overheid) en opdrachtnemer (instelling), waarbij de opdrachtgever ook politiek in staat moet zijn op verstandige wijze om te gaan met afwijkingen van de eerdere afspraken.
Want wie ziet erop toe dat de 'Behoefte' aansluit bij de 'Doelstellingen'? En dat het 'Ontwerp' aansluit bij de 'Behoefte'? Volgens mij heb je daarvoor analytische mensen nodig, met vakkennis en overzicht over het speelveld. Waarom zou je die niet gewoon 'eigenaar' maken in alle drie niveaus? Is wel zo effectief!
Maister -meen ik- formuleerde het als wet: T = P - V (klanttevredenheid = Perceptie - Verwachting). En J.C. Bloem dichtte het al: "Alles is veel voor wie niet veel verwacht" (Domweg gelukkig...).
Wat Basile laat zien is dat doelstellingen vaak niet meer zijn dan intentieverklaringen. Intenties die vallen in de categorie 'missie' of 'be-doel-ing'. Die zijn inderdaad vooral niet specifiek en tijdgebonden, maar geven richting en inspiratie. De normen waar Basile het over heeft, zijn feitelijk resultaat-indicatoren. En indicatoren voor meting van resultaat zijn bij voorkeur specifiek, meetbaar, appelerend (acceceptabel, aansprekend) en tijdgebonden. Van 'inspanningsverplichting' naar 'resultaatverantwoordelijkheid' heette dat vroeger in het verander-jargon binnen de ambtenarij. Maar waar je mee omgaat wordt je mee besmet, dus politieke souplesse en ambtelijke listigheid zijn redelijk equivalent: manage de verwachting, vertroebel de perceptie en je zult tevredenheid oogsten.
Doelstellingen, resultaten, normen, indicatoren en meetbaarheid zijn onderdeel van een politiek spel en op harde feiten zit klaarblijkelijk niemand te wachten. Ik ken een creatieve jongerenorganisatie die in een kleine gemeente jongerenoverlast al jaren achtereen aantoonbaar (meetbaar in harde cijfers!) laat dalen (gemeente, politie en bewoners enthousiast), maar geen enkele gemeente in die regio vertoont enige belangstelling voor dit opmerkelijke succes. En die gemeentes hebben zonder uitzondering vermindering van jongerenoverlast als politieke doelstelling. Een boeiende verander-paradox die m.i. niet veel met meetbaarheid van doelstellingen of resultaten van doen heeft.
De overheid heeft geen markt te bedienen. Ze opereert in een mondiale, europese, landelijke, regionale, locale en individuele omgeving op sociaal, economisch, ruimtelijk en maatschappelijk gebied.
"De overheid" bestaat niet. Behalve de landelijke, provinciale en gemeentelijke instanties zijn er tal van andere instituties die tot de overheid behoren. Het op afstand zetten van veel van deze instituties heeft het veld er bovendien niet overzichtelijker op gemaakt. Al deze organanen hebben hun eigen bestuur, toezicht en uitvoerende organisatie met een veelal eigen pakket van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
De ambities van de overheid bestaan niet. Het zijn veelal optelsommen van onderdelen uit verkiezingsprogramma's, bestuurs- en coalitie accoorden, interne organisatiedoelen, financiele kaderstellingen en de inhoud van de krant van gisteren. Met name het feit dat er iedere dag een nieuwe krant verschijnt gekoppeld aan persoonlijke en partij ambities slokt veel energie van het beleidsbepalend deel van de overheid op. De media, steeds op zoek naar maatschappelijke misstanden, speelt daarbij ook een rol.
Ook het cyclisch karakter van de democratische legitimatie werkt mee aan korte termijn overwegingen bij de beleidsvorming.
Gezien het voorgaande is mijn conclusie dat de overheid gelet op haar aard en samenstelling niet op dezelfde wijze als "buitenwereld" management en bedrijfsvoeringstechnieken kan hanteren. Wel kan de overheid, zeker voor de onderdelen die ( bestuurlijk en ambtelijk) wat verder van de beleidsvorming afstaan, de management en bedrijfsvoeringstechnieken benutten om beter greep op haar doelen en de processen te krijgen. De casus van het SSC is daarvan een goed voorbeeld.
Voor de beleidsvorming ligt dat naar mijn mening anders. Een al te gestructureerd proces met afrekenbare doelen maakt het falen in proces of inhoud wel erg zichtbaar. De voorkeur zal daar van de verantwoordelijke niet naar uitgaan. Wat meer vaagheid geeft ruimte om een eigen interpretatie aan de resultaten te geven. Zeker als het initiatief is bedoeld om naar buiten toe is bedoeld om daadkracht uit te stralen is de kans groot dat het traject niet zal worden afgemaakt maar tussentijds vervangen zal gaan worden door een volgend "krachtdadig" initiatief.
Binnen de veelheid van doelstellingen die overheidsinstanties formuleren zijn er naar mijn mening in aantal ook heel wat die zich goed lenen voor de verscherpende aanpak die Basile aanreikt, vooral op het vlak van de bedrijfsvoering.
Ik schat in dat er bij behoorlijk wat medewerkers en bestuurders van overheidsorganisaties het besef leeft dat doelstellingenrealisatie op zich beter kan maar de verleidelijkheid om er geen gebruik van te maken is te groot. Piet Lap illustreert dat volgens mij goed. Zelfs met middelen als de inzet van rekenkamers lijkt de aanwezige weesstand -helaas- niet echt te doorbreken. Mijn analyse is dat dat vooral komt doordat de reactie van wie formele macht over de bestuurders (dat zijn in mijn optiek ook leden van 'algemene besturen' zoals gemeenteraden) hebben, 'het electoraat', over het algemeen hun afkering laten blijken door steun aan anti-bewegingen (zie vooral de beginfase van de SP, meer recent de anti-houding die overheerst bij de PVV) waarvan het feitelijk effect beperkt blijft en steeds sterker overgaat in apathie. De bestuurders ervaren dus nog te weinig echte pijn om los te komen van hun in essentie op zelfbehoud gerichte gedrag. Helaas, ook bestuurders blijken toch ook maar 'gewone mensen'.
Los van 'politiek en ego-gedoe' heb ik de (wellicht ijdele) hoop dat een verbetering kan ontstaan als van verschillende kanten (onderwijs, consultancy) ondersteuning komt op het vlak van het meten van kwalitatieve doelstellingen. Ik meen te onderkennen dat het besef groeit dat het versimpelen van kwalitatieve doelstellingen tot waarvoor kwantitatieve indicatoren kunnen worden benoemd snel kan leiden tot ineffectieve discussies. In mijn ogen is dat onder meer van toepassing op het aantal inbraken. Dat is door de politie maar heel beperkt te beïnvloeden maar de daling van dat aantal geldt al tijden als prestatie-indicator. Misschien is het mijn beperking maar ik kan daar nog steeds niet het nuttig effect van zien.
Naast onwil is er naam mijn menig nog een ander verschijnsel dat een soortgelijk effect heeft op het formuleren van vage doelstellingen. Onder druk van de tijd, mede daardoor de druk op compactheid van besluitvormingsdocumenten en anderzijds de complexiteit van de betrokken onderwerpen worden veel begrippen gebruikt met een hoog abstractieniveau en dus vaak met een meervoudige betekenis. Daardoor lijkt er relatief makkelijk overeenstemming te bereiken. Soms wordt dat bewust gebruikt om politieke tegenstellingen te overbruggen maar lastiger is wanneer de betrokkenen het niet doorhebben. Hoewel 'uitvoerders' dat nogal eens voorziet komt pas bij de uitwerking onvermijdelijk tot uiting dat verschillende betrokken partijen in hun werk een verschillende betekenis gebruiken voor een bij de besluitvorming gebruikt begrip. Vooralsnog zie ik ook in dit opzicht helaas geen ferme 'wal' die het 'mammoet-schip vol containerbegrippen' waarin een bevatbare of zelfs simpel ogende lading ligt als vanzelf doet keren. Want wat wel kan werken, het betrekken van uitvoerders/praktijmensen bij de beleidsvorming, wordt over het algemeen als nutteloze tijdsverspilling gezien.