Met afgrijzen kijken veel mensen de laatste weken naar de verhoren van twee parlementaire commissies over het gedrag van de overheid naar zijn burgers. Kamerbreed is er een enorme verlegenheid met en veroordeling van de manier waarop de Belastingdienst onschuldige burgers voor fraudeurs hield en hen met navorderingen soms tot de bedelstaf bracht.

De commissie die de toeslagenaffaire onderzoekt, probeert met toewijding en vasthoudend boven tafel te brengen hoe dit toch kon gebeuren.

Kafka aan de macht

In talkshows en elders in de pers krijgen de slachtoffers de ruimte om hun onmacht onder woorden te brengen. Als in een roman van Kafka kwamen mensen in een situatie terecht waarin ze opgesloten raakten. De overheid bracht enorme bedragen in rekening, aangevuld met boetes en rente. Mensen met bescheiden inkomens kregen vorderingen die ze onmogelijk konden opbrengen. De onmacht van de slachtoffers wordt terecht scherp naar voren gebracht.

De verantwoordelijke ambtenaren worden gehoord, of beter gezegd, verhoord. Want hoewel de commissie van Tweede Kamerleden zich realiseert dat hier politieke besluiten werden uitgevoerd, je hebt de ambtenaren nodig om het naadje van de kous te kunnen achterhalen.

De banaliteit van het kwaad

In het verhoor klinkt het ongeduld door. Hoe kan het dat die ambtenaren die mensonterende toestand hebben uitgevoerd? Hebben die lui dan zelf geen moraal? Deugen ze eigenlijk wel als ze dit zo doen? In een enkel commentaar komt de uitdrukking voorbij die Hannah Arendt gebruikte in haar verslag over het proces van Adolf Eichmann: “de banaliteit van het kwaad”. Eichmann verdedigde zich in zijn proces door erop te wijzen dat hij als ambtenaar slechts orders uitvoerde en dat hem daarom geen blaam trof.

Sommige van de slachtoffers kunnen maar moeilijk naar de gehoorde ambtenaren kijken. Voor hen wast de persoon die hun brieven ondertekende met terugtrekkende bewegingen zijn handen in onschuld tegen de terechte verwijten die worden gemaakt in de ondervraging.

Je ziet ook het ongemak bij de ambtenaren. Je hoort dat ook zij het enorm ongemakkelijk vonden, dat ze machteloos waren iets te veranderen aan de uitvoering van beleid dat in zijn consequenties harteloos en wreed was. Ze geven aan dat ze zich er niet aan konden onttrekken.

De ander heeft het gedaan

In de interviews wijzen ze daar een schuldige voor aan: een ander. De directie Toeslagen van de Belastingdienst geeft aan dat de opdracht van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kwam; het ministerie dat verantwoordelijk was voor de wet waarvan de uitvoering bij de Belastingdienst terecht kwam. Dat ze -met tegenzin- deze strenge wet uitvoerden. SWZ erkent dat, maar wijst evengoed terug naar de Belastingdienst die niet echt zei dat de consequenties onacceptabel waren.

Onmacht alom

Het zijn onmachtige ambtenaren, wat je daar ook van vindt. Maar de onmacht is groter. Ook de verantwoordelijk staatssecretaris deelde hun bezwaren, maar kreeg ook geen deuk in een pakje boter.

De grote verliezer is de burger, maar iedereen is in deze complexe situatie onmachtig: slachtoffers, ambtenaren, politiek. Allemaal wilden ze dit niet, en toch is het gebeurd.

In april van dit jaar, midden in de eerste lockdown kwam ons boek over Onmacht uit. ‘Hoe hadden we een boek over dat onderwerp zo kunnen timen’, vroegen sommigen zich af. Niet dus. Corona en de onmacht die dat opriep zagen we niet aankomen, maar de toenemende gevoelens van onmacht in ons tijdsgewricht zagen we wel al een tijd. De onmacht van burgers ten opzichte van de overheid en tegelijk de onmacht van ambtenaren ten opzichte van burgers en politiek is niet uniek voorbehouden aan de toeslagencrisis. Er is al veel langer veel meer aan de hand.

Onmacht is meer dan de afwezigheid van macht. Onmacht is het onvermogen om vat te krijgen op je onvermogen. Het woordenboek beschrijft onmacht als iets persoonlijks. En dat is het ook voor velen; het gaat gepaard met emoties als frustratie of boosheid, het voelt als een persoonlijk tekortschieten. Wij sluiten niet uit dat dat geldt voor veel van die ambtenaren die zijn gehoord. Maar de oorzaak voor onmacht is niet altijd individueel falen.

Onmacht als interactie- en organisatiepatroon

Onmacht kan ook zijn oorzaken hebben in het grotere systeem. Ook dat zie je bij de toeslagenaffaire. De Belastingdienst stond in de jaren 90 met de slogan “Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker” bekend als een goed werkende organisatie. Een reeks van gebeurtenissen heeft de belastingdienst tot een zorgenkind gemaakt. Almaar meer beleid werd vertaald in fiscale maatregelen, grootscheepse ICT-projecten faalden en vanaf 2006 werd de uitvoering van toeslagen toegevoegd aan een organisatie die vooral goed was in invorderen.

Het ingewikkelde van de Belastingdienst is dat het (gebrek aan) adaptief vermogen nauwelijks een rol speelt bij alle nieuwe voornemens in het toch al zo ingewikkelde proces van kabinetsformaties. Er komen meer en meer gecompliceerde taken bij. Ondertussen leiden incidenten tot nieuwe beleidsopvattingen. Straatarme, maar handige Bulgaren ontdekken een maas in onze zeer gecompliceerde wetgeving en weten bakken geld naar huis te sluizen. Het land is te klein als we er in 2010 achter komen, dit kan de staatssecretaris niet met droge ogen uitleggen aan De Telegraaf en de Tweede Kamer. Dus moeten de mazen in de wet gedicht en moeten fraudeurs bikkelhard worden aangepakt!

Kortom, als je kijkt naar de belastingdienst zie je een overspannen organisatie die al jaren meer op zijn tenen loopt dan de kuitspieren aankunnen.

Hoe verantwoordelijk is het individu?

Een mechanisme dat we vaak zien, is dat we het individu verantwoordelijk maken voor de onmacht die uit de relatie of uit het systeem voortkomt. Iedereen snapt dat je de ambtenaar aan het loket niet verantwoordelijk kunt maken voor onuitvoerbare Haagse logica, maar het wordt voor velen al een stuk lastiger te zien dat topambtenaren zich net zo onmachtig gedragen als de uitvoerders aan het loket. Toch zijn ook zij in hun handelingsruimte beperkt. Natuurlijk bekruipt je als buitenstaander het gevoel dat die topambtenaren wat meer hun nek zouden moeten uitsteken, met hun vuist op tafel zouden moeten slaan of desnoods de eer aan zichzelf zouden moeten houden. Maar dat is van buitenaf een gemakkelijk oordeel. Het gaat voorbij aan alle formele en informele regels waarmee het complexe systeem Rijksoverheid samenhangt en functioneert.

Doorbreek het patroon

Als we niet willen dat burgers slachtoffer worden van de complexiteit van het systeem, dan moeten we iets doen aan de onmacht van de ambtenaren om systeemfouten te benoemen.

Ruimte maken die hen de mogelijkheid geeft om uit vastzittende rolpatronen te breken. Om andere paadjes en mogelijkheden binnen het systeem te zoeken die ruimte geven om destructieve patronen te benoemen. Mogelijkheden creëren om met afstand naar eigen ongewenste patronen te kijken en die aan de orde te kunnen stellen. Mogelijkheden om onmogelijkheden niet uit te voeren.

Macht heeft tegenmacht nodig en een cultuur waarin bewindspersonen mogen worden tegengesproken.

Ruimte om  ongewenste patronen aan de orde te stellen

ArrayEen paar dingen anders doen, kan al helpen. Zo is er de ‘oekaze Kok’, de gedragsregel die contact tussen ambtenaren en Kamerleden verbiedt zonder voorafgaande toestemming van de minister. Immers, de minister is verantwoordelijk, niet de ambtenaren. Deze ‘Aanwijzing externe contacten rijksambtenaren’ leidt ertoe dat ook Kamerleden onvoldoende geconfronteerd worden met de effecten van hun handelen. Alles moet via de minister en de minister heeft er nu eenmaal belang bij om voortdurend signalen af te geven dat alles onder controle is, ook dat wat hij niet kan overzien of dat wat hij graag onder het vloerkleed houdt. Het opheffen van de oekaze schept ruimte voor een meer ontspannen omgang tussen ambtenaren en degenen die dingen bedenken waar zij later meer geconfronteerd worden. Dat kan ze minder onmachtig maken.

In de Coronacrisis is een manier van werken ontstaan die illustreert wat helpend is tegen die potentiële onmacht. Het OMT informeert de Kamer apart, voorafgaand aan het Kamerdebat met het kabinet. De ministers realiseren zich dat ze het antwoord op tal van technische vragen niet paraat hebben en brengen eerst de medisch-techneuten in het veld zodat het debat erna over de politiek-bestuurlijke kant kan gaan. Dit onderscheid tussen het expertoordeel en de politieke afweging speelt echter niet alleen bij Corona, maar doet zich voortdurend voor. Waarom maken we er geen gewoonte van dat naast het oordeel en voornemen van de minister de expertise van de ambtenaren openbaar wordt gemaakt? Waarom is er niet altijd het (schriftelijk) oordeel van de Secretaris-Generaal naast dat van de minister? Dat geeft de Kamer (en de burgers) de ruimte om ambtelijke overwegingen mee te wegen in de oordeels- en besluitvorming.

Aan onmacht heeft niemand wat

Als we willen dat ambtenaren niet langer de troosteloze, fletse en defensieve figuren zijn zoals ze naar voren komen in het parlementaire onderzoek, moeten we iets aan de context doen, moeten we ze meer mogelijkheden geven om een bijdrage te leveren aan het eenzijdige politieke spel tussen pers, Kamer en Kabinet.

Auteurs: Jaap van ’t Hek en Leike van Oss, Organisatievragen.nl

 

U heeft een gratis lidmaatschap

Upgrade naar een PRO-abonnement voor € 4 per maand of € 30 per jaar en ontvang:

  • onbeperkt toegang tot alle artikelen.
  • geen commerciële emails en geen reclame op de site.
  • de keuze of u wel of geen nieuwsbrief wilt ontvangen
  • het E-book: Negotiating as emotion management t.w.v. €8.00
UPGRADE NAAR PRO-ABONNEMENT >>
 

Reageer

Na het plaatsen kunt u uw reactie nog 30 minuten aanpassen.

Reacties

Interessante voorstellen! Ik ben benieuwd hoe de auteurs binnen dit systeem aankijken tegen de ministeriële verantwoordelijkheid. Kan de Minister dan nog wel verantwoordelijk gehouden worden voor alles wat er binnen het ministerie misgaat? En moeten topambtenaren (meer) verantwoordelijk worden voor de wijze waarop ze het beleid uitvoeren?

Beste Jaap en Leike,
Helder verwoord stuk, maar systeemkritiek is ook een kamerscherm waarachter het gemakkelijk schuilen is. Eichmann is uiteindelijk ook , terecht m.i., veroordeeld.
Verantwoordelijkheid begint waar de regels ophouden. Ik heb nog weinig verantwoordelijkheidsbesef, laat staan verantwoordelijk gedrag, gezien bij de verantwoordelijke topambtenaren.

Met het UWV heb ik iets vergelijkbaars meegemaakt. Als WW-er gaan ondernemen bleek financieel zeer zuur uit te pakken voor mijn ega. Alle betrokken UWV-ers en de leden van Rechtbank Arnhem en CRvB onderschreven dit en toch is er geen mechanisme dat zo’n wetsartikel en/of uitvoeringsbesluit ter discussie stelt.
Dat rechters dat niet mogen is uitzonderlijk t.o.v. andere Westerse landen en schijnt een erfenis uit 18-zoveel te zijn.
Dat het UWV geen intern mechanisme heeft om ‘zure zaken’ te verzamelen waar medewerkers last van hebben en de politiek tot verandering te dwingen is jammer. Of, waarom niet: gewoon zelf de redelijkheid laten prevaleren en bepalingen als ‘het UWV kan’ benutten en oprekken tot er een redelijke en billijke uitkomst resulteert?

Mooi artikel, mijn complimenten! Maar wat ik mis is de oorspronkelijke bedoeling achter dit geheel. In feite de ‘waarom’ vraag. En dat in relatie tot de wijze waarop deze regeling is uitgevoerd. Er is namelijk door de politiek (!) een uitzonderlijke ingewikkelde constructie opgetuigd met 2 wetten die bij 2 departementen liggen (Financiën en SZW), met 4 soorten toeslagen (zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget) bij 3 ministeries (SZW, VWS, BZK) en met een uitvoering die weer bij een ander overheidsapparaat is gelegd (Belastingdienst). Niet zo vreemd dat sommigen van ‘een ontspoorde wetgeving’ spreken. Resulterend in een ‘fabriek’ (bij de Belastingdienst) die elke maand maar liefst 8 miljoen betalingen mag uitvoeren met daarop meer dan 100.000 mutaties. Wat dus vanuit ‘dat doorgeslagen efficiencydenken’ (aldus een van de geïnterviewden) niet anders kan dan strak geüniformeerd en gedigitaliseerd.

Klinkt als dat er sprake was van zware weeffouten bij de opzet. Als je je een beetje verdiept in de materie is het een wonder dat er nog zoveel goed gaat. Bottomline: ‘alles draait om de eenvoud’ (vrij naar Het Goede Doel jaren 80).

“SWZ erkent dat, maar wijst evengoed terug naar de Belastingdienst die niet echt zei dat de consequenties onacceptabel waren” Hier zit de crux. SZW was verantwoordelijk en weigerde een zeer serieus signaal serieus te nemen. De Tweede Kamer heeft dat signaal ook gekregen blijkt uit het verhoor van de toenmalige directeur Toeslagen, maar niet opgepakt.

De geschetste oplossingen lijken goed, maar kunnen ook tot zeer chaotische communicatie leiden tussen ambtenaren en Tweede Kamer; de oekaze van Kok was niet helemaal voor niks!

Het echte probleem zit in de Tweede Kamer die nu zo hoog van de toren blaast. Die stelt wetten vast waar de onredelijkheid en disproportionaliteit van afdruipt. Destijds bij de Toeslagen. Nu bij de Corona-noodwet. En later probeert de Tweede Kamer dan de schuld af te schuiven op politici en ambtenaren. Tsja, lekker makkelijk.

Pieter Omtzigt heeft in een verhoor vorige week terecht gezegd: De bron van de ellende zit bij het wetgevende proces. Het is niet sexy om je met moeilijke (belasting) wetten bezig te houden, dus doen Kamerleden liever interviewtjes bij Op1 en geven persconferenties of gaan op tournee. Maar als je schandalen wilt voorkomen, moet de Tweede Kamer elk wetsvoorstel minutieus doornemen en kritisch de consequenties doordenken. En precies dat gebeurt nu gewoon niet. Dat is het werkelijke probleem. Zegt Pieter Omtzigt!

Ik denk een zeer rake analyse.

Ik ben het graag eens met veel van wat gezegd is door Jaap en Leike. Er is zeker wat mis met het ‘grotere systeem’. Allereerst: het is allemaal niet eenvoudig wellicht onmogelijk om een groot systeem te besturen. Maar er zijn een aantal fundamentele zaken die veel beter kunnen; dit nog afgezien van het feit dat toeslagen so wie so een groot afbreukrisico met zich meebrengen.
Ik noem
1. de kwaliteit van onze wetgevingsjuristen is in de afgelopen decennia achteruit gegaan; de handhaafbaarheid van de regels is beneden een aanvaardbaar peil gekomen
2. de neiging om veel feitelijk te omschrijven in regelgeving in plaats van het ultieme belang of de werkende principes van de regelgeving leidend te maken
3. kamerleden die goedkoop willen scoren als ‘do gooder’ en totaal geen weet blijken te hebben van de uitvoeringsproblematiek waarmee ze de ambtenaren opzadelen; geheel eens met wat Jan van der Zanden hierover zegt.
4. totaal gebrek aan effectieve beleidsrapportages die voor bijsturing kunnen zorgen. Ook in dit geval blijkt dit weer, niemand weet blijkbaar wat de real life effecten van toeslagen zijn geweest (een taak van de ambtelijke organisatie) en is druk met ‘zwarte pieten’ nu de kamer onderzoek pleegt
5. Op het doorschuiven van schuld en verantwoordelijkheid zitten we nu niet op te wachten. Hoog tijd om al die energie te besteden aan verbetering: een overheid die goed presteert en minder kost. Want dat zou ook een onderzoekje in deze casus waard zijn.

Volgens mij gaat het hier om een bekend lied:
– om willekeur te voorkomen willen we alles strak en gedetailleerd vastleggen
– dat leidt tot steeds meer regels
– dat je al die regels niet meer onderling consistent kan houden is bijna onontkoombaar
– de regels worden in beton gegoten en sluiten daardoor heel vaak niet meer aan op de werkelijkheid die de uitvoerenden ervaren
– op specifieke situaties kan (lees: mag) niet worden ingespeeld, want dat is tegen de regels
– er ontstaan onwenselijke situaties
– en soms barst de bom en dan komt alles naar buiten

De oplossing is toch echt: minder regels, minder details en meer bevoegdheid bij uitvoerenden om in te spelen op specifieke situaties.

Lees ook gerust: “Laveren tussen willekeur en bureaucratie”
https://www.markensteijn.com/index.php/management/130-laveren-tussen-willekeur-en-bureaucratie

Wet- en regelgeving kent vele valkuilen, een belangrijke die maar steeds onbenoemd blijft is de volgende: Wet- en regelgeving scheert iedereen over 1 kam, waardoor de goeden onder de kwaden moeten leiden ! De aanleiding tot strengere regelgeving was misbruik door een kleine groep Bulgaren, maar iedereen werd nu hard en wantrouwend tegemoet getreden.
Er zijn 2 belangrijke principes die bij wet- en regelgeving zou moeten worden toegepast:
1: differentieer naar doelgroepen, en houdt rekening met alle voorkomende life events. Dus niet iedereen en alle situaties over 1 kam scheren.
2: geen harde alles of niets grenzen, maar naar gradueel en naar rato straffen. De verleiding is namelijk te groot om het spoedbezoek aan het ziekenhuis in de laatste week van december als ‘zakelijk’ aan te merken zodat je niet gestraft wordt met de volledige bijtelling van je leaseauto als je onder de grens van het maximale aantal prive kilometers had gepland te blijven. Dat soort regels roept fraude op.

Er is ook een heel andere analyse mogelijk. N.a.v. de laatste kabinetsformatie heeft Tjeenk Willink een knap stuk geschreven over de verschraling en vervolgens verwaarlozing van de overheidstaken en, in het kielzog daarvan, van het uitvoeringsapparaat. Veel denkkracht en uitvoeringscapaciteit is verdwenen en heeft plaats gemaakt voor onmachtige controle- regelgeving. Zuurmond heeft al wat langer geleden een mooi stuk geschreven over wat voor ambtenaren dat oplevert. De goede lopen weg, de bureaucraten komen vaster in het zadel. Binnen dat kader schrik ik er een beetje van dat het optreden van het OMT richting Tweede Kamer als voorbeeld wordt genoemd. Het OMT en de landelijke GGD-organisatie lijken me vooral zenders van stijfkoppigheid en bureaucratisch centralisme. Terecht worden ze herhaaldelijk op hun vingers getikt vanuit “het veld”. Ik mis ook het zicht op de ontstane ambtelijke cultuur. Met name Justitie laat zien dat die vooral gericht is op het “uit de wind houden” van de politieke leiding. (Daar hoort ook de oekaze Kok bij.) Zo is een cultuur ontstaan van zich onderschikkende bureaucraten in de budgetgestuurde uitvoering die te weinig eigen geluid durven geven en bewindsvoerders die die zwakke signalen niet serieus nemen. Bij de Belastingdienst was het nog een graadje erger door de politieke ingreep van Wiebes die 5000 ambtenaren liet vervangen door 1500 ICT-ers. Daar heeft heel veel zelfstandig intellect zijn/haar biezen gepakt. Zowel de toeslagenaffaire als de aanpak van de Corona-epidemie wijzen een andere kant op: de noodzaak tot herstel van de zelfstandige rol van de uitvoering en de noodzaak tot een cultuuromslag. Dat lijken me de twee voorwaarden voor verbetering.

[…] Allemaal wilden ze dit niet, en toch is het gebeurd,” schreven Leike van Oss en Jaap van ’t Hek hier vorige […]

[…] uit de verhoren naar boven komt – mooi beschreven door Leike van Oss en Jaap van ’t Hek in hun artikel op ManagementSite – geeft aan dat duidelijkheid in de aansturing ontbreekt. De politieke dynamiek dringt te […]

[…] Die ‘sla’ je niet zomaar ‘om’ als een bladzijde in een boek. Helemaal omdat, zoals Leike van Oss en Jaap van ’t Hek dit al schreven, elke organisatie over het robuuste vermogen beschikt om onveranderbaar te zijn. En […]

Toon alle 12 reacties
x
x