Geen gemakzuchtige ambtenaren, maar een verouderde organisatie

In zijn artikel in de Volkskrant van 5 december 2020 vraagt Olaf Tempelman zich af waarom ambtenaren niet in een vroeg stadium hebben ingegrepen bij de kinderopvangtoeslagen. Hij suggereert dat het gaat om mensen die liever niet nadenken om het zichzelf niet te lastig te maken, en noemt hun gedrag een kwaadaardige vorm van gemakzucht is. Daar slaat hij in mijn ogen de plank mis. Niet de houding van deze mensen is de oorzaak, maar de manier waarop de overheidsorganisatie is ingericht: hiërarchisch, verkokerd en bureaucratisch. Dat is niet van deze tijd.

Verouderde organisatie

Een van de dingen die de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft duidelijk gemaakt is dat veel (overheids-)organisaties nog steeds georganiseerd zijn als een negentiende eeuwse bureaucratie. Het opknippen van taken in zogenaamd efficiënte deelstukjes  en die onderbrengen bij aparte afdelingen), verregaande specialisatie, zodat iedereen slechts zicht heeft op een klein deel van een product of dienst, niemand overzicht heeft over het geheel en het denken bij de leidinggevenden en de staf is ondergebracht  en het doen bij de uitvoerders.

Hoeveel mensen en afdelingen waren niet betrokken bij de uitkering en terugvordering van Toeslagen? Allemaal hebben ze er iets mee te maken, maar ze ‘zijn er niet van’. Niemand overziet alle deelprocessen. Door de opsplitsing van taken maak je mensen tot anonieme radertjes in een machine. De burgers die zij moeten bedienen, zijn een abstractie, een naam in een dossier.

Naast opdeling en versnippering van taken wordt in deze achterhaalde vorm van organiseren de verantwoordelijkheid belegd hogerop in de hiërarchie, bij mensen die nauwelijks zicht hebben op de bedrijfsprocessen. Dit zijn de bewindspersonen die het zich bij een Parlementaire Ondervraging allemaal niet goed kunnen herinneren en waarvan er soms eentje als eindverantwoordelijke moet opstappen.

Verantwoordelijkheid ontmoedigd

Als je bedrijfsprocessen op die manier organiseert ervaart niemand het als zijn of haar verantwoordelijkheid om een goed eindresultaat te behalen. De verder liggende bedoeling (een rechtvaardige herverdeling van kinderopvangmiddelen) raakt totaal uit het zicht.

In zo’n organisatiestructuur beschouwen medewerkers, die zich wel degelijk zorgen maken dat er iets niet klopt, zich niet als degene die dat moet corrigeren. Ze trekken niet aan de bel, omdat ze ervan uitgaan dat ze toch geen invloed hebben op het geheel (en hun leidinggevende wellicht ook niet). Dat is niet omdat zij gemakzuchtig zouden zijn, zoals Tempelman beweert, maar omdat de organisatie-inrichting een natuurlijk verantwoordelijkheidsgevoel voor je werk en de gevolgen ervan, ontmoedigt en verstoort.

Niet geluisterd naar waarschuwing

Zelfs als iemand wel aan de bel trekt, leidt dit in een hiërarchische, verkokerde organisatie, zelden tot herziening van de eenmaal ingezette operatie.

In 2016 waarschuwde een van de managers van Boeing dat het nieuwe controlesysteem MCAS ondeugdelijk was. Door het nieuwe systeem kwam de neus van het vliegtuig iets naar beneden te staan. De piloten werden hierover niet geïnformeerd en kregen geen training om te werken met het nieuwe controlesysteem.

De manager, Ed Pierson, waarschuwde  de top van de organisatie, de FAA en de National Transportation Safety Board en adviseerde Boeing om de productie tijdelijk stil te leggen totdat de problemen zouden zijn opgelost. Hoewel de directie liet weten er zorgvuldig naar te kijken, gebeurde er niets. Nadat een 737 MAX was neergestort bij Indonesië, trok hij weer aan de bel. De piloten hadden tevergeefs geprobeerd de neus van het toestel in horizontale positie te krijgen. Negentien dagen later stortte een tweede toestel neer in Ethiopië, waarna Boeing gedwongen werd het toestel aan de grond te houden.

Onnodig gecompliceerd

De Belastingdienst is al jaren een slecht functionerend onderdeel van de rijksoverheid. Uit de Parlementaire Ondervraging blijkt (opnieuw) dat de dienst de betrokken bewindspersoon onvoldoende informeert en dat adressenlijsten en dossiers onvolledig zijn. Wanneer een bewindspersoon, zoals Wiebes of Snel, de Belastingdienst daarop aanspreekt, heeft de ambtelijke leiding de neiging om reële problemen te bagatelliseren en defensief te reageren op kritiek. Maar de bewindspersonen geloofden keer op keer hun ambtelijke top, als die beweerde dat de problemen nu écht onder controle waren, of dat er hard aan verbetering werd gewerkt. 

Maar de uitvoering van belastingen en toeslagen in ons land is zo complex, roepen sommige ambtenaren en politici in koor. Het klopt dat de wetgeving vele malen simpeler kan.

Deze affaire heeft minder te maken met de complexiteit van de uitvoeringspraktijk van belastingen en toeslagen, maar alles met gecompliceerd organiseren. Onnodig gecompliceerd.

Het kan echt anders!

Tientallen bedrijven, zorginstellingen, organisaties en buurtinitiatieven laten zien dat  een vorm van zelforganisatie een volkomen andere uitwerking heeft op het gedrag van mensen dan een bureaucratie. De manier waarop een organisatie is ingericht maakt  enorm verschil in de motivatie, verantwoordelijkheidsgevoel en werkplezier van medewerkers en in de tevredenheid van cliënten. 

Ik noem twee voorbeelden. De Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid in België heeft onder leiding van Frank van Massenhove sinds 2005 een enorme cultuuromslag doorgemaakt. Medewerkers werken nu in resultaatverantwoordelijke teams met verregaande autonomie, er is een andere leiderschapsstijl ontstaan, de wachttijden voor een uitkering zijn gedaald van 12 naar 3 maanden, fraude is afgenomen en burgers waarderen de dienstverlening.

Zorgcentra De Betuwe zette, na een negatief Inspectierapport in 2014, een ontwikkeling in richting meer eigenaarschap van medewerkers. Bestuurder Ruth Maas wilde niet nog meer regels en protocollen. Dit heeft geleid tot het weghalen van een managementlaag en het creëren van 65 teams die zelf de regie in handen hebben voor de zorg, de personeelsinzet, de financiën. Vier jaar later kreeg de organisatie van de Inspectie een dikke pluim op de hoed.

Verantwoordelijkheid dichtbij de uitvoering

Bij zelforganisatie is er sprake van een team, dat gezamenlijk verantwoordelijk is voor een afgerond en samenhangend geheel aan taken die leiden tot een herkenbaar product of dienst, voor een herkenbare cliëntgroep. Het team heeft rechtstreeks contact met degene voor wie zij dit product of deze dienst leveren; de teamleden verdelen onderling zelf hun taken, stemmen samen af en bepalen prioriteiten. Zij hebben dus verregaande invloed op het eindresultaat.

Geen radertje meer

Het gevolg van een modern ingerichte organisatie is dat er korte lijnen zijn, dat de cliënt herkenbare en aanspreekbare contactpersonen heeft in de organisatie, die verantwoordelijk zijn en besluiten kunnen nemen in het licht van de overall doelstelling. De medewerkers voelen zich geen radertje meer, maar hebben duidelijk zicht op hun rol in, hun bijdrage aan en hun verantwoordelijkheid voor het geheel.  Zo zat bij het startgesprek met de Inspectie bij Zorgcentra De Betuwe niet zoals voorheen de Raad van Bestuur aan tafel maar een brede vertegenwoordiging van mensen uit de organisatie. Wie de vrijheid heeft, neemt zijn verantwoordelijkheden ook makkelijker, aldus de zorgmedewerkers.

Eigentijds organiseren bij de Belastingdienst

Het is niet alleen hoog tijd om het stelsel van belastingen en toeslagen verregaand te vereenvoudigen, de manier waarop de Belastingdienst is ingericht moet hoognodig gemoderniseerd. (dat geldt overigens voor vele overheidsdiensten, provincies en waterschappen). Een eigentijds organisatievorm die zeggenschap en eigenaarschap van medewerkers vergroot en de natuurlijke verbinding tussen bedrijfsprocessen herstelt.

Op korte termijn kan men kleine teams vormen die verantwoordelijk zijn voor het snel afhandelen van teruggaven en compensatie, voor een x aantal gezinnen. Scrumteams die in kortcyclische sprints verbeteracties ondernemen om bijvoorbeeld dossiers op orde te krijgen, of informatie naar de minister te stroomlijnen.

Geen consultancybureaus inhuren om het belastingstelsel te vereenvoudigen, maar medewerkers zelf laten meedenken hoe het slimmer kan.

Geen reorganisatie maar organisatieontwikkeling

Op langere termijn moet het primaire proces kritisch worden bekeken en herverdeeld in betekenisvolle opdrachten waaraan een team zelfstandig kan werken. Managers moeten doelen en kaders formuleren en zorgen dat de ondersteuning (ICT bijvoorbeeld) op orde komt. Wat de Belastingdienst vooral niet moet doen is een grootscheepse reorganisatie, zoals DG Jenny Thunissen in 2002 doorvoerde. Hoewel het collegiale bestuur en de zelfsturende teams aanvankelijk goed werkten, zette het de Belastingdienst helemaal op zijn kop, in een tijd van extra taken vanuit de politiek, kortzichtige bezuinigingen en forse ICT-problemen. Thunissen moest aftreden en de hiërarchie werd teruggebracht.

Groeien naar zelforganisatie is een ontwikkeling die een lange adem vergt. Het is niet een model dat je kunt invoeren of uitrollen of waarvoor je ‘draagvlak kunt organiseren’. Eigenaarschap ontstaat niet door mensen in te delen in teams en aan hun lot over te laten. Het groeit wanneer leidinggevenden luisteren naar hun medewerkers en hen beschouwen als volwassen partners in het samen realiseren van organisatiedoelen. 

Tot slot

Eigentijdse organisatievormen gaan uit van vrijheid, vertrouwen en verantwoordelijkheid van alle betrokkenen. Dat vraagt van de ambtelijke top niet alleen dat ze bereid zijn om hun mind-set te veranderen van wantrouwen en controle, naar vertrouwen en in gezamenlijkheid oplossingen zoeken. Deze leidinggevenden zullen een andere leiderschapsstijl moeten ontwikkelen, minder hiërarchisch en meer participatief en actief ondersteunend. En het vraagt dat ze bereid zijn de macht te delen, statussymbolen als titels en een groot kantoor op te geven. Leuker kunnen we het voor hen niet maken, makkelijker wel.