Commissie Elias over het symptoom “ICT Projecten”.

De Tijdelijke Commissie ICT van Ton Elias heeft stof doen opwerpen. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat er veel misgaat met ICT projecten en dat daarmee veel geld wordt verspild. Als belangrijkste maatregel heeft Elias het Bureau ICT-toetsing (BIT). Deze instantie zou onder het Ministerie van Algemene Zaken moeten kijken naar ICT-projecten, in samenwerking met de CIO’s. In antwoord daarop stelde de regering voor om het BIT inderdaad in te stellen maar dan onder Minister Blok. Want in dat gedeelte van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft ook de CIO-Rijk zitting.
Op deze visie van de regering is veel kritiek want de onafhankelijkheid van het BIT zou hiermee in het geding zijn. Maar is de brief van het Kabinet echt zo vreemd? En afwijkend van het rapport van de Commissie van Elias? In mijn reactie verweet ik de Commissie Elias dat zij problemen probeerden op te lossen met hetzelfde denken dat de problemen heeft veroorzaakt. De problemen hadden in mijn ogen weinig te maken met ICT maar veel meer met de manier waarop de overheid is georganiseerd en de cultuur die dit voorbrengt. Organisatie en cultuur veroorzaken en versterken elkaar; het is een kip en ei verhaal.

De overheid is, zoals vrijwel elke organisatie die te maken heeft met geen of weinig concurrentie, georganiseerd op standaardisatie en efficiëntie. Maar zoals Edwards Deming al aantoonde, leidt focus op kosten (efficiëntie) slechts tot lagere kwaliteit die dan weer met hoge kosten moet worden gerepareerd. In Deming’s voetsporen liet Eli Goldratt in zijn boek Het Doel al zien dat focus op effectiviteit leidt tot efficiëntie als bijproduct.

De overheid is georganiseerd om zo efficiënt mogelijk te zijn. Hieruit vloeit voort dat men gespecialiseerde afdelingen optuigt maar deze worden volledig intern gericht op hun eigen werk, niet op de effectiviteit van het grotere geheel. Een voorbeeld hiervan uit de ICT werd beschreven door Dirk-Jan de Bruijn op iBestuur. Denk ook aan de huidige klachten over de Sociale VerzekeringsBank (SVB): je wordt van het kastje naar de muur gestuurd want elke afdeling stelt dat zij daar niet over gaan. In een aflevering van Nieuwsuur wordt ingezoomd op de perikelen rond het ICT-project voor de PGB afhandeling van de SVB. Maar ook hier is het duidelijk dat de gefragmenteerde overheid met onduidelijke verantwoordelijkheden weer het echte probleem is. Dat wordt voor de goede lezer aangetoond in deze bijdrage.  Denk aan de jeugdzorg waarover Youp van ’t Henk schreef dat er tien bureaus langs elkaar heen werkten en geen resultaat bereikten. Denk aan de woningcorporaties die bedrijfje gingen spelen vanuit hun interne gerichtheid.

Denk aan de Commissie ICT die het had over ICT projecten. ICT projecten die vanuit een interne gerichtheid nooit ICT projecten hadden mogen zijn en die door de Commissie nooit beoordeeld hadden mogen worden als ICT projecten. Daar kwam ook de aanbeveling van het BIT uit voort. Nog een intern gerichte, gespecialiseerde organisatie die de intern gerichte, gespecialiseerde CIO’s moest gaan helpen. Zoals overal binnen de overheid gespecialiseerde, intern gerichte toezichthouders worden opgericht om symptomen te bestrijden.
En om de aanbeveling van Elias nog efficiënter te maken, kwam het Kabinet met hun visie. Een logische doorredenering van wat de Commissie Elias voorstelde, ook al lijkt het op het eerste gezicht niet zo. De Commissie sprak over gespecialiseerde ICT projecten en kende veel waarde toe aan de specialisten van de CIO’s. De regering trekt deze lijn door en belegt een gespecialiseerd BIT bij de al bestaande specialisten. Wel zo efficiënt!

De overheid hanteert de organisatievorm van de Functionele Organisatie. Zeer op efficiëntie gericht maar met als merkwaardig verschijnsel, naast de hiervoor al genoemde verschijnselen, dat die efficiëntie wordt “beheerst” door machtige en inefficiënte stafafdelingen. Een aantal hiervan worden zelfs “op afstand” gezet met hun eigen financiële verantwoording. Zo is de stafmedewerker voor ICT, de CIO van het Ministerie van Defensie, verantwoordelijk gemaakt voor de werking van twee in ICT gespecialiseerde agentschappen. Stafafdelingen die bedrijfje mogen spelen met het Ministerie van Defensie als enige klant. Omdat deze agentschappen op afstand staan, is de macht van de CIO over deze stafafdelingen beperkt. Het gevolg is, naast de suboptimalisatie, een organisatie met zeer onduidelijke rollen en verantwoordelijkheden. Symptomatisch voor de manier waarop de overheid organiseert.
In de organisatievorm en cultuur van de Functionele Organisatie gaat alles goed zolang het maar om standaardsituaties gaat. Zodra het echter afwijkt van de standaard, gaat het vrijwel altijd mis. En projecten wijken nu eenmaal af van de standaardsituatie. Dit is de cultuur die moet worden bestreden, niet de symptomen waar de Commissie naar keek.

Onlangs was ik op bezoek bij een overheidsinstelling; een uitvoerende dienst (baten-lastendienst op afstand) en een ICT-dienstverlener. Natuurlijk volledig gericht op hun eigen specialisatie die alle problemen zou oplossen. Het enige probleem was natuurlijk die klant (ministerie) die het maar niet begreep en die hun dienst maar niet waardeerde. Maar deze dienst was druk bezig om een nieuw ICT platform te ontwikkelen dat vrijwel alle problemen zal oplossen. Het verhaal deed mij sterk denken aan het WIA project van de UWV en het MRS project van de SVB en zelfs het SPEER project van het Ministerie van Defensie. Gezien de plannen van deze dienst en de gepresenteerde omvang zie ik weer een grote (financiële) ramp aankomen. Zeker zolang de overheid volhardt in hun manier van denken en adviseurs inhuurt die deze manier van denken bevestigen (en daar zelf zelfs uit zijn voortgekomen). Adviseurs die juichend hun steun aan de Commissie toonden.

Het echte probleem van de overheid is de cultuur en organisatievorm. Falende “ICT projecten” zijn daarvan slechts een symptoom. De Commissie Elias heeft dat niet onderkend, de cultuur zelfs versterkt. Een eenvoudige oplossing? Een checklist? Een aantal actiepunten? Die zijn er niet. Het probleem is hardnekkig en zit diep in het denken van de organisaties. Ook de politieke leiders denken eerst in termen van efficiëntie, budgetten en van regels en procedures. Een aantal jaren gelden werd nog hoopvol gesproken over “programma-ministeries” en bij lokale overheden is aandacht voor het “Zaakgericht” werken. Dit ging in de goede richting van doelgericht en resultaatgericht werken met duidelijke verantwoordelijkheden. Maar voor zover nog actueel zijn dit goedbedoelde richtingen die vastlopen in de dominante cultuur.

Enige jaren geleden heb ik een opdracht vervuld bij een grote Europese institutie. Daar heb ik een poging gedaan om de organisatiecultuur te veranderen. Hoewel niet geslaagd, ben ik toch veel verder gekomen dan ik ook zelf verwachtte. Geschreven vanuit een methodisch perspectief, heb ik hier (casus 2) beschreven hoe dit verliep. Ook uit dit voorbeeld blijkt dat mensen wel willen veranderen maar niet veranderd willen worden. Maar in het kader van deze bijdrage: cultuur is hardnekkig, vooral stafafdelingen houden verandering tegen en zonder sterk leiderschap aan de top is elke verandering gedoemd.

Meer info over ICT projectmanagement bij de overheid.