Burgerparticipatie en macht

Burgerparticipatie staat hoog op de politieke agenda van landelijke en lokale overheden. Dat dit geen garantie is voor succes blijkt uit de veel voorkomende frustratie onder participerende burgers. Burgerparticipatie suggereert een open houding van de overheid en houdt een belofte in van zeggenschap voor burgers. Het niet waarmaken van die belofte is een oorzaak van het mislukken van participatietrajecten. Overheden willen namelijk burgers graag het gevoel geven dat ze zeggenschap hebben – psychologisch empowerment. Van daadwerkelijke zeggenschap – structureel empowerment – is doorgaans geen sprake. Dit kan begrepen worden door te kijken naar de regulering van de machtsverschillen die uitgaat van gemeentelijk beleid en procedures. Voor duurzame burgerparticipatie zal de overheid haar eenzijdige formele macht moeten delen. Dit vraagt om het aanpassen van gemeentelijk beleid en procedures zodanig dat burgerparticipatie niet langer alleen een werkzaam instrument is voor professionals maar ook voor burgers.

De participatiemaatschappij vraagt van iedereen die dat kan om verantwoordelijkheid te nemen voor, en actief bij te dragen aan, zijn of haar eigen leven en omgeving. Gemeenten bevorderen participatie van inwoners bij plannen, beleid en projecten. Zo organiseert de gemeente Utrecht participatie met het actieprogramma ‘Samen stad maken op de Utrechtse manier’.

Het Utrechtse actieprogramma

In het actieprogramma ‘Samen stad maken op de Utrechtse manier’ beschrijft de gemeente Utrecht ‘participatie betekent dat de gemeente samen de stad maakt met bewoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en andere betrokkenen’.

Dat er inwoners zijn die daadwerkelijk invloed uitoefenen, blijkt volgens de gemeente Utrecht uit de Utrecht Monitor 2019 die laat zien dat 22% van de Utrechters op een of meerdere manieren heeft geparticipeerd om het beleid, plannen of activiteiten van de gemeente te beïnvloeden. Met het actieprogramma wil de gemeente Utrecht dit stimuleren. De focus van het Utrechtse actieprogramma ligt ‘op plannen en processen van de gemeente waarbij de samenwerking met inwoners, ondernemers, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en anderen, wordt gezocht’ (Gemeente Utrecht, 2019).

Doel burgerparticipatie

Volgens het Utrechtse actieprogramma (Gemeente Utrecht, 2019) heeft burgerparticipatie tot doel dat ‘meer Utrechters zich betrokken voelen en invloed kunnen uitoefenen op ontwikkelingen in de stad‘. Dit levert volgens de gemeente Utrecht maatschappelijke meerwaarde op door ‘vergroting van de betrokkenheid van belanghebbenden, verbetering van de kwaliteit van beleid en meer cohesie en gemeenschapszin’.

Door het vrijblijvende karakter van participatieprocessen is het belangrijkste doel van burgerparticipatie het vergroten van macht en invloed van burgers op de achtergrond geraakt (Hurenkamp & Tonkens, 2020).

Gemeentelijke procedures en beleid

Net als in veel gemeenten wordt de mate waarin burgers in Utrecht mogen participeren, geregeld in gemeentelijke procedures. Zo begint de Utrechtse participatieleidraad met het inzichtelijk maken van beïnvloedingsruimte, financiële kaders en beschikbare capaciteit, gevolgd door een krachtenveld en omgevingsanalyse waarna de keuze voor een participatieniveau volgt. Opties zijn raadplegen, adviseren en co-creëren.

‘Het participatieniveau en de aanpak worden bij voorkeur in de startfase in overleg met betrokkenen en belanghebbenden bepaald. Daarbij geeft de gemeente vooraf aan wat de beïnvloedingsruimte is zodat er reële verwachtingen zijn’ (Gemeente Utrecht, 2019).

Het vooraf helderheid scheppen over verwachtingen dient om participatiefrustratie te voorkomen. Echter, uit het actieprogramma en de participatieleidraad wordt ook duidelijk dat gemeentelijk beleid en procedures het participatieproces in sterke mate reguleren. Ze definiëren het groepslidmaatschap (gemeente, burger, ontwikkelaar). Ze beschrijven de momenten en regels voor betrokkenheid van burgers alsmede de hoeveelheid invloed die burgers krijgen. De regulering van machtsverschillen die uitgaat van gemeentelijk beleid en procedures, beïnvloedt het karakter van de burgerparticipatie.

Verhaal

Macht kan ook gedefinieerd worden in termen van processen van betekenisgeving. Taal en verhalen worden gebruikt voor het beïnvloeden van handelen en overtuigingen met als doel instemming en consensus te bereiken (Pfeffer, 1981).

De term ‘samen’ in de titel van actieprogramma ‘Samen stad maken op de Utrechtse manier’ (Gemeente Utrecht, 2019) suggereert het gezamenlijk, eensgezind ontwikkelen van de stad. Deze suggestie is herkenbaar in de gebruikte taal in het hele actieprogramma in bijvoorbeeld termen als ‘samenwerking’, ‘samenspraak’, ‘gemeenschappelijkheid’. Zo beschrijft het actieprogramma ‘een transparant proces dat door de deelnemers gezamenlijk is afgesproken leidt tot draagvlak’.

Dit gebruik van taal leidt echter tot een proces van betekenisgeving waarbij machtsverschillen worden verborgen achter praktijken die als normaal en gerechtvaardigd worden beschouwd (Pfeffer, 1981).

Immers, hoewel gerefereerd wordt aan gezamenlijkheid is de besluitvorming, bijvoorbeeld over de mate van invloed van de burgers, voorbehouden aan de gemeente. En de participerende burger die geen zeggenschap krijgt, kan vervolgens niets inbrengen tegen de uitkomsten van het participatietraject want de burger is gehoord.

Empowerment

Wanneer burgerparticipatie een verhaal is over zeggenschap bij het gelijktijdig ontbreken van formele macht voor burgers is sprake van psychologisch empowerment.

Dat betekent dat burgerparticipatie erop gericht is om bewoners het gevoel te geven dat ze zeggenschap hebben.

Van structureel empowerment, dat wil zeggen daadwerkelijke zeggenschap, is echter geen sprake. Bewoners krijgen nog wel eens iets gedaan mits dat past binnen de plannen en het budget van de gemeente of projectontwikkelaar. Daadwerkelijke invloed op de ruimtelijke ontwikkeling blijkt lastig.

Burgerparticipatie op basis van psychologisch empowerment is echter niet duurzaam (Sinteur, 2018). Vroeg of laat worden participanten zich bewust van de contradictie tussen een verhaal van kleine machtsverschillen zoals ‘samen de stad maken’ suggereert, en een feitelijke machtsconfiguratie met grote machtsverschillen. Die bewustwording gaat gepaard met participatiefrustratie.

“Het verschil is dat je in Noord-Korea bij een presentatie een vlaggetje krijgt waarmee je na afloop mag zwaaien. In Utrecht krijg je een moodboard waarop je mag schrijven wat je ervan vindt, maar uiteindelijk maakt het niet uit, want er wordt heel weinig mee gedaan.’’ (Inwoner Utrecht over participatie Maliebaan, AD, 2021)

Het effect is dat bewoners, gedesillusioneerd afhaken omdat met hun inbreng “toch niets wordt gedaan”. Duurzame participatie komt pas tot stand bij wederzijds open overleg. Wederzijds open overleg is echter alleen mogelijk wanneer machtsverschillen niet te groot zijn (Mulder, 2004).

Distributie van macht

Duurzame burgerparticipatie vraagt om structureel empowerment, ofwel distributie van verantwoordelijkheid én zeggenschap (Sinteur, 2018). De noodzaak voor deze sociale innovatie speelt al langer. In 2012 roept de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2012) al op burgers vertrouwen en ruimte te bieden voor betrokkenheid en pleit voor meer directe vormen van democratie en de bijbehorende vormen van burgerbetrokkenheid, ter aanvulling van de representatieve democratie.

Dat het delen van zeggenschap met burgers mogelijk is zelfs bij complexe vraagstukken, blijkt bijvoorbeeld uit het burgerberaad. Daarin wordt met gestratificeerde loting een dwarsdoorsnede van de bevolking betrokken bij een beraad. Zij krijgen de beschikking over tijd, informatie en toegang tot onafhankelijke experts. Een voorafgaand mandaat maakt duidelijk wat met de aanbevelingen die uit het beraad komen wordt gedaan. In Ierland werd een burgerberaad over abortus gevolgd door een referendum dat als uitkomst legalisering van abortus had. Dergelijke voorbeelden maken duidelijk dat met het delen van zeggenschap burgers ook antwoord kunnen vinden op complexe vraagstukken.

Kortom, alleen als macht onderwerp van aandacht wordt en gedeeld, komt duurzame burgerparticipatie in zicht.

 Documentatie

• Gemeente Utrecht (2019). Samen de stad maken. Verkregen van www.utrecht.nl/fileadmin/uploads/documenten/bestuur-en-organisatie/beleid/2019-07-actieprogramma-samen-stad-maken-op-de-Utrechtse-manier.pdf
• Hurenkamp, M. & Tonkens, E. (2020). Ontwerpprincipes voor betere burgerparticipatie. Bestuurskunde, 29 (1), 54-63.
• Mulder, M. (2004). De logica van de macht. Schiedam: Scriptum.
• Pfeffer, J. (1981). Power in Organizations. Boston: Pitman.
• Sinteur, I. (2018). Autonomous groups between power and empowerment. Dissertatie Vrije Universiteit Amsterdam, Amsterdam.
• WRR (2012). Vertrouwen in burgers. WRR/Amsterdam university press, Den Haag/Amsterdam.
• AD Utrechts Nieuwsblad (2021) via https://www.ad.nl/utrecht/bewoners-maliebaan-voelen-zich-niet-gehoord-door-gemeente-tijdens-noord-koreaanse-inspraakavonden~ac6f95a0a/

Over de auteur
Dr. I. Sinteur is zelfstandig adviseur en coach gespecialiseerd in empowerment. In 2018 promoveerde zij aan de Vrije Universiteit van Amsterdam op haar onderzoek naar de rol van macht in zelfsturing en empowerment.