Ambtelijk leiderschap in een nieuwe bestuurscultuur

Het afgelopen jaar reageerde het Binnenhof op de toeslagenramp en het daaraan gekoppelde systeemfalen met het begrip ‘nieuwe bestuurscultuur’. Alle betrokken beroepsgroepen hadden hun werk gedaan. Niemand had succesvol tegenspraak kunnen bieden, terwijl er voortdurend aanwijzingen kwamen dat het gruwelijk misging. Coalitiekramp, bestuurlijk en politiek onvermogen zorgden voor ‘ongekend onrecht’.

Kabinet en Kamer gingen op zoek naar een antwoord op het falende systeem. Een nieuwe bestuurscultuur moest oplossing brengen. Een oplossing die gaandeweg een containerbegrip blijkt te zijn geworden voor thema’s die al vaker het onderwerp van debat waren. Dualisme en monisme, coalitiedwang, fractiediscipline, informatieplicht, achterkamertjesgedoe en de Rutte-doctrine.

Kompas voor publiek leiderschap

In reactie op deze politiek ingegeven veranderingswens publiceerde het Bureau voor de Algemene Bestuursdienst (BABD), het ‘Kompas voor publiek leiderschap – visie op wenselijke leiderschapsrichtingen’. BABD is het bureau dat zich bezighoudt met de benoeming en ontwikkeling van leiders aan de top van de rijksdienst.

Het Kompas voor publiek leiderschap is een goed doorwrochte publicatie, waarin vijf dimensies en tien hoofdrichtingen van ambtelijk leiderschap worden onderscheiden.

Mark Frequin, December 2021

Het is zeker de moeite waard om kennis te nemen van het gedachtegoed waarmee de BABD leiderschap anno 2022 voedt en vorm geeft. De visie is het resultaat van een klassieke zoektocht naar publiek leiderschap. Vakkundig opgeschreven. Het bevat veel zaken waar ik mij zeer wel in kan vinden. Het verdient dan ook ruim lof.

Toch kan ik bij mezelf niet het gevoel onderdrukken dat ik ook teleurgesteld ben. Ik had oprecht gehoopt dat we verder zouden zijn na 20 jaar ervaring met het ontwikkelen van publiek leiderschap in het Kandidatenprogramma (KP); het in 2002 ontwikkelde programma van BABD voor toekomstige leiders in het Rijk.

Het Kandidatenprogramma

Het feit dat Kamer en Kabinet naar zichzelf kijken is bijzonder. Het was namelijk de usance dat de politiek, bij maatschappelijk ongenoegen, met de vinger wees naar de ambtenarij.

Ambtenaren werden in het verleden als gevolg daarvan onder meer uitgedaagd tot het zijn van DAPI (dienstverlenend, aanspreekbaar, professioneel en integer), of TOP (trots, open en praktisch). Het Kabinet Balkende 1 ging zelfs zo ver om in het regeerakkoord specifiek in te gaan op de positie en betekenis van de overheid, het overheidsapparaat en hun ambtelijke leiders. ‘De overheid moest selectiever zijn, anders werken, minder regelen en beter presteren.’ Het Kabinet koppelde daar nieuwe eisen aan voor de ambtelijke leiding. De nadruk werd gelegd op flexibiliteit, omgevingsgerichtheid, resultaatgerichtheid en in goede samenwerking functioneren (FORS). Een van de middelen daartoe moest zijn, aldus het Kabinet in het regeerakkoord, de ontwikkeling van een Kandidatenprogramma (KP) voor aankomende leiders in de rijksdienst.

In die tijd was ik directeur Innovatie, Ontwikkeling en Opleiding van BABD en werd mij gevraagd om het aangekondigde Kandidatenprogramma vorm te geven. Wij hadden de opvatting dat het -door de toegenomen wereldwijsheid van medewerkers en publiek-  wenselijk was dat leiders een eigen gezicht hebben. Met succes een appèl kunnen doen op het enthousiasme van mensen, op hun eigen verantwoordelijkheid en hun idealen. Oude hiërarchische verhoudingen zouden moeten worden aangevuld met nieuwe terreinen waarop mensen hun invloed kunnen laten gelden. Terreinen waar motiveren, ruimte bieden en kennisdelen hun rol opeisen. Wij vroegen ons af of je deze nieuwe vorm van leidinggeven kunt leren? Kenners als Ram Charan, Rosabeth Moss-Kanter, Charles Handy, Warren Bennis, Stephen Covey en Henry Minzberg zijn er gezamenlijk van overtuigd dat je leiderschap niet kunt leren ‘by teaching’. Mintzberg trekt in zijn boek ‘Managers, not MBA’s’ zelfs ten strijde tegen de Harvards en de andere businessscholen. Daar wordt volgens hem van alles geleerd behalve leiderschap. Dat leer je niet in een klaslokaal of in case studies. Dat ontwikkel je ‘by learning’, door ervaringen op te doen en uitdagingen aan te gaan en deze te verbinden met je vermogen tot reflectie.

Wij deelden die opvattingen. Het herkennen van en het omgaan met paradoxen -de belangrijkste maatschappelijke vraagstukken bestaan immers hoofdzakelijk uit paradoxen - zijn lastig te leren door louter cognitieve kennisoverdracht. Dat kan alleen met behulp van ervaringsleren, dat ruimte biedt om aan een lastig vraagstuk uit het echte leven te werken en daarvoor verbindingen te leggen met anderen. Elkaar te bemoedigen, ruimte te ervaren voor experimenten en om met en van elkaar te leren. Op die manier werk je gericht aan het aanpakken van vraagstukken. Je leert meerdere invalshoeken kennen en, niet onbelangrijk, je eigen vooronderstellingen worden zichtbaar. Onze visie sloot aan bij de bevindingen van Robert Quin, die bij succesvolle leiders onderzocht welke eigenschap ze gemeenschappelijk hebben. Zijn conclusie is dat, onafhankelijk van de grootte van de organisatie en fase waarin zij verkeert, succes afhangt van het vermogen van de leider om van denkmodel te wisselen, modellen te combineren en deze met elkaar te ‘verzoenen’.

Het opdoen van ervaringen, het aangaan van uitdagingen en het vermogen tot zelfreflectie waren ons inziens essentiële eigenschappen voor het succesvol leiden van een (arbeids)organisatie. Zij vormden dan ook de uitgangspunten van onze ontwikkelactiviteiten.

Inspired Community

Veel wat hierboven beschreven staat is, weliswaar in andere woorden en context, terug te vinden in de visie van BABD anno 2022. Een opmerkelijk verschil is de keuze die wij maakten voor succesvol leiderschap in plaats van het wenselijke leiderschap van BABD. Het begrip wenselijk doet de vraag rijzen wie dat dan wenselijk vindt of moet vinden? De maatschappij? De politiek? De huidige leidinggevers binnen het rijk of BABD? De gekozen titel verengt de volheid van het begrip leiderschap. Het ‘Kompas voor publiek leiderschap’ roept onmiskenbaar het beeld op van een piramidale benadering van organiseren en een daarbij behorend klassiek hiërarchisch leiderschap. Niet verwonderlijk natuurlijk in een overheidsomgeving.

Maar toch had ik op beter gehoopt. Hiërarchie kan immers deformerende effecten hebben op functionarissen, hoog en laag. Is hiërarchie het werkend beginsel dan is uiteindelijk niet de inhoudelijke overtuigingskracht maar ‘het bevel’ de prikkel tot handelen. En elk bevel of opdracht is voor  ondergeschikten als een insectenbeet waarmee een zekere dosis gif wordt toegediend. Met iedere steek groeit bij velen het ressentiment en het verlangen zich ooit zelf te ontgiften door anderen bevelen te geven. Heden gij, morgen ik. Deze wisselwerking houdt de levenscyclus van hiërarchische organisaties in stand. Ondergeschikten zijn dan geen haar beter dan  leidinggevenden en beseffen vaak niet hoezeer zij voor elkaar zijn geschapen. Dat gaat ten koste van de kwaliteit en het kritisch vermogen van de organisatie, met alle risico’s van ongekend onrecht

Ik koesterde de naïeve gedachte dat het KP daar voor eens en altijd een einde aan zou maken. Het leiderschap wat wij in gedachten hadden moest die zijn van het streven naar een ‘inspired community’ waarin respect, kwaliteit en creativiteit (vóór en ván de zogenaamde volgers), tot volle wasdom kunnen komen. Het bedienen van Kabinet, Kamer en samenleving is niet de individuele zaak van de leider aan de top, maar een collectieve aangelegenheid van iedereen in de organisatie. Deze opvatting wordt in de publicatie van BABD niet meer expliciet gedeeld. Ik vind dat niet alleen jammer, het is een gemis.

Leidinggeven is niet hetzelfde als de baas spelen. Het maakt niet uit of het gaat om leidinggeven aan professionals of andere (vak)lieden en evenmin of het gaat om een afdelingshoofd van een kleine eenheid of directeur van een grote dienst. Het stimuleren van verantwoordelijkheid  dragen, het waarde hechten aan de eigen oordeelsvorming van de medewerkers en het aanmoedigen van innovatie (zoeken naar de beste en efficiëntste manier van werken) brengt meer rendement dan het geven van bevelen en opdrachten.

Lerende organisatie

Leidinggeven is moeilijker dan de baas spelen. Het vergt aandacht en geduld. Maar als het lukt legt het de basis voor een organisatie die permanent kan leren en zichzelf voortdurend kan verbeteren.

Leren is een oneindig proces. Het willen leren is een grondhouding en dus zowel een middel als een doel in zichzelf. Leren veronderstelt naast visuele of auditieve waarneming, ook waarnemende aandacht, de dingen zien, zoals ze zijn, en zoals ze kunnen worden. Dat vereist de zelfbeheersing en het bewustzijn van iemand die aan het leren is. Dit in tegenstelling tot de zelfbeheersing van de orthodoxie, van de traditie of van het opvolgen van bepaalde regels of bevelen.

Willen leren is de basis voor elke professionele organisatiecultuur.

Het voortdurend streven naar leren betekent dat – hoe moeilijk ook – fouten en vergissingen moeten worden geaccepteerd. Zonder fouten blijkt het lastig om te leren. Fouten moeten natuurlijk wel worden besproken en soms zelfs diepgaand geanalyseerd, maar fouten moeten iemand niet worden nagedragen. Een lerende organisatie moet zich het maken van fouten kunnen en vooral willen permitteren.

Leiderschap is persoonlijk

Bij leiderschap is het belangrijkste instrument de persoon zelf. Zelfinzicht is in dit verband een cruciale factor. Pas als men in staat is tot zelfreflectie, verwerft men inzicht in de eigen essentie. Als je weet wat je diepste drijfveren zijn, wat je unieke bijdrage is, wat je uit balans brengt en hoe je die balans herstelt, pas dan kun je een juiste eigen verantwoordelijkheid en een juiste medeverantwoordelijkheid dragen voor anderen. ‘Wie je bent’ is het belangrijkste aspect van leiderschap. Een goede leider worden is feitelijk hetzelfde als een heel en gezond mens worden.

Wat zou nu nodig zijn om een (ambtelijke) professional optimaal te laten functioneren? In welke organisatievorm zou professionele kwaliteit tot zijn recht komen?

In mijn optiek verdraagt professionele dienstverlening van optimale kwaliteit zich moeilijk met hiërarchie en bureaucratische organisatievormen. Tegelijkertijd vereist professionele kwaliteit wel goed management, dat wil zeggen een leiding die inhoudelijk inspireert en zorgt voor goede randvoorwaarden. Daar hoort wat mij betreft een duidelijke visie op ontwikkeling van mens en organisatie bij. En dat is iets anders dan het tot stand laten komen van nota’s en andere bureaucratische producten volgens hiërarchische procedures.

Het streven moet erop gericht zijn om de eenheid, die de leidinggevende is toebedeeld, om te vormen tot een inspirerend samenwerkingsverband. Het streven naar een inspired community zou een topprioriteit moeten zijn, evenals leiderschap dat recht doet aan de inzet, kwaliteit en creativiteit van de volgers.

In het KP hebben wij gebouwd aan leiders die een dergelijke community om zich heen kunnen creëren.

Tot slot

Ik had gehoopt dat BABD – zeker in het licht van de gewenste nieuwe bestuurscultuur - stappen gezet zou hebben in de richting van het meer afstand nemen van traditioneel top-down management en dat autoriteit en verantwoordelijkheid meer gedeeld zouden worden met alle medewerkers in de organisatie. Dat iedereen vanuit zijn eigen rol ‘de baas’ is  over het eigen werk en niet over andere mensen. Het zou dus een vanzelfsprekendheid moeten zijn dat de dossierkenners rechtstreeks bevraagd kunnen worden door minister en Kamerleden en dat zij gewoon aanwezig zijn bij commissievergaderingen.

Gezien de ontwikkelingen in maatschappij en IC-technologie heb ik goede hoop dat BABD in de toekomst, als het om leiderschap gaat, in een steeds meer horizontale overheidsorganisatie een betekenisvolle rol blijft spelen. Maar daarvoor is wel een opvatting nodig die uitgaat van minder hiërarchie, minder topdown, plattere organisatiestructuren, meer ruimte voor de leden in de organisatie om zich te kunnen manifesteren en verantwoordelijkheden met elkaar te delen. Dan kan pas echt een nieuwe bestuurscultuur ontstaan.

Jacques Mulders

Bronnen:
Marc Frequin: Kompas voor publiek leiderschap, 2021
Ram Charan: Leaders at all levels, 2008
Rosabeth Moss Kanter: Op zoek naar nieuwe oplossingen, 2020
Charles Handy: Gods of management, 2009
Warren Bennis: On becoming a leader, 2009
Stephen Covey: The seven habits of highly effective people, 2010
Henri Minzberg: Managers, not MBA’s, 2004
Robert Quin: Persoonlijk meesterschap in management, 2003
Jacques Mulders, Het Kandidatenprogramma, zes jaar slijpen aan publiek leiderschap 2021