• Integriteit en overheid
• Mooie woorden
• Zwart-wit of graduele benadering van integriteit?
• Zwart - wit benadering van integriteit
• Graduele benadering van integriteit
• Het managen van integriteit
• Te beheersen objecten
• Waartoe leidt het hanteren van een positief integriteitsconcept?
• Noodzaak stuurinformatie
• In het kort
• Meer informatie

Integriteit en overheid

Zo nu en dan moeten organisaties eens stevig wakker worden geschud. Ook bij overheidsorganisaties blijken zogenaamd vanzelfsprekende zaken helemaal niet zo vanzelfsprekend te zijn. Het is de verdienste van Minister Dales dat deze in 1992 het sein gaf om 'integriteit van de overheid' weer op de kaart te zetten.

Volgens Dales houdt integriteit in dat de overheid onkreukbaar, onaantastbaar en betrouwbaar is. Een niet integer optredende overheid heeft op den duur buitengewoon kwalijke gevolgen die bovendien niet eenvoudig te herstellen zijn.

Een geleidelijk aan insluipende aantasting van integriteit is als een druppel water die de steen uitholt. Het leidt tot een toenemend verlies van het vertrouwen van de burger in de overheid. Dat levert een directe bedreiging voor de democratie omdat het kansen biedt voor de (georganiseerde) criminaliteit. Een overheid moet dus integer zijn, zich bewust worden van haar voorbeeldfunctie en daarnaar handelen. Zij moet haar eigen gedragscode naleven en daarop toezicht houden.

Deze bijdrage is de eerste uit een serie van drie. Deze serie werd geschreven met de gemeentelijke organisatie voor ogen. De inhoud is mutatis mutandis ook op andere overheidsorganisaties van toepassing.

Mooie woorden

Het klinkt allemaal plausibel, en dat is het ook. Het toezicht houden op de integriteit van de overheid is echter in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. Of er al of niet integer wordt gehandeld is niet eenvoudig vast te stellen.

Een simpel voorbeeld.
Een gemeenteambtenaar weet dat zijn buurman een verzoek in heeft gediend om van de gemeente een perceeltje restgrond te mogen kopen dat aan hun beider tuin grenst. Het staat hem niet aan en hij beweegt zijn collega die hierover moet adviseren een negatief advies uit te brengen. De collega bewilligt hierin want deze ziet daar ook om andere redenen wel aanleiding toe.

Is er in dit voorbeeld nu wel of niet sprake van vriendjespolitiek? Maakt het uit of de collega al of niet reeds besloten had op grond van de informatie die hij reeds had? En maakt het uit voor de vraag of de ambtenaar integer handelt of hij al of niet een strafbaar feit heeft gepleegd?

Een ander voorbeeld.
Een wethouder zorgt ervoor dat een bedrijf zonder vergunning kan blijven functioneren, terwijl die vergunning wel vereist is. Er is sprake van gedoog beleid.

Is het voldoende dat de wethouder het bereiken van een werkbare situatie als verklaring hanteert om zijn handelen als integer aan te kunnen merken? Wat nu als anderen door deze handelswijze in hun belangen worden geschaad? De voorbeelden laten zien dat 'integriteit' geen eenduidig begrip is. Maar ook dat 'integer zijn', niet zomaar gelijk is te stellen aan het niet plegen van een strafbaar feit. In de praktijk manifesteert het verschijnsel integriteit zich op vele uiteenlopende wijzen en in verschillende gradaties. Integriteit speelt op alle organisatorische niveaus binnen de overheid.

Zwart-wit of graduele benadering van integriteit?

De term integriteit verdient een nadere precisering. Zeker als we integriteit willen bewaken om indien nodig er 'wat' aan te doen. De precisering is ermee gediend eerst het onderscheid tussen een zwart-wit benadering enerzijds en een graduele benadering anderzijds te verhelderen en dan tussen deze beide een keuze te maken.

Zwart - wit benadering van integriteit

In de zwart-wit benadering, ook wel als het negatieve concept aangeduid, wordt integriteit aangeduid als het simpelweg afwezig zijn van corruptie, fraude, diefstal of andere vormen van criminaliteit. In dit concept is er sprake van niet integer handelen, als het handelen door de wetgever strafbaar is gesteld. Zolang zich geen strafbaar handelen openbaart, veronderstelt men integriteit. Maar wanneer blijkt dat er niet integer wordt gehandeld, moet er binnen de hiërarchie worden opgetreden en moet er aangifte worden gedaan. Verder moeten maatregelen genomen worden herhaling te voorkomen in de zin dat de regels (administratieve organisatie) moeten worden aangescherpt. Daarnaast zijn inspanningen nodig om te zorgen dat de gemeente of andere gedupeerden schadeloos worden gesteld. In dit concept kan dus eigenlijk alleen maar ex-post worden opgetreden en gecorrigeerd worden. Het is een simpel concept, maar bepaald niet bevredigend. Een gemeentelijke organisatie kan volkomen onverwacht met non-integriteit worden geconfronteerd. Op dat moment moet geforceerd worden opgetreden en correctieve actie worden genomen.

Een voorbeeld uit de gemeente Amsterdam.
De gemeente ontdekte dat bij het legen van de parkeermeters het geld in de verkeerde zakken terechtkwam. Het zich toe-eigenen van de parkeergelden bleek geen incident, er was sprake van een gangbare praktijk waaraan meerdere personen deelnamen.

Het hoeft geen betoog dat het strafrechtelijk en correctief traject dat op de ontdekking volgde, veel van de bestuurlijke energie en aandacht moet hebben gevergd. Natuurlijk komen er vragen op als "hoe is dit mogelijk, hoe heeft deze praktijk zich zo kunnen ontwikkelen en standhouden?"

Graduele benadering van integriteit

Het wekt misschien verbazing maar de geschetste zwart-wit benadering is het leidend concept bij veel gemeentelijke organisaties. Men berust in dit concept, omdat er niets beters zou zijn of omdat men zich simpelweg niet kan voorstellen dat er een alternatief is. Hooguit wordt gezegd: "Natuurlijk zouden we wel anders willen, maar vertel me dan eens hoe? Hoe kun je in godsnaam controleren of mensen zich integer willen gedragen? Je kunt niet aan iemands voorhoofd zien wat zijn of haar plannen zijn". Toch blijft de vraag: had dit (niet integer handelen) nu echt niet voorkomen kunnen worden? De graduele benadering veronderstelt dat non-integriteit altijd wel in een bepaalde vorm (gradatie) aanwezig is, en dat die zich naar een meer zorgwekkend niveau kan ontwikkelen. Daarom is het van belang om preventieve maatregelen te nemen en situaties te voorkomen waarin gelegenheid wordt gegeven en de kat op het spek wordt gebonden. Daarnaast is het van belang om te onderkennen dat van de ernstigste vormen van integriteitsschendingen meestal wel voorboden in de organisatie aanwezig zijn. Deze hebben een signaalfunctie en vormen een belangrijk aangrijpingspunt om integriteit voor beïnvloeding vatbaar te maken en te managen. Om die reden wordt deze benadering ook wel als het positieve integriteitsconcept aangeduid. Je hoeft niet af te wachten, je kunt aan 'integriteit werken'. De term 'managen' geeft al meteen aan dat een simpele controle niet volstaat. Het blijft een lastig vraagstuk. Maar als men het niet bij mooie woorden wil laten biedt het positief integriteitsconcept wel perspectief. Dit perspectief nodigt bovendien uit tot het inzetten van speciale instrumenten en het bespreekbaar maken van houding en gedrag van ambtenaren.

Het managen van integriteit

Toepassing van zorgvuldigheidsbeginsel

Het positieve integriteitsconcept heeft dus zowel betekenis voor de leiding (het management) als de ambtenaren (uitvoerenden). De crux van dit integriteitsconcept ligt echter in de toepassing van het zorgvuldigheidsbeginsel. De norm is dat zorgvuldigheid wordt betracht bij al het op de burger gericht overheidshandelen maar ook bij het werken binnen een overheidsorganisatie zelf. De zorgvuldigheid 'beperkt' zich dus niet tot de burger en zijn belangen of tot strafbaar handelen zoals in het negatieve concept. Maar het betreft ook zorgvuldigheid in relatie tot:

• Middelen en informatie waarover ambtenaren beschikken (werktijd, informatie, communicatiemiddelen);
• Medewerkers onder elkaar (niet intimideren, pesten, discrimineren, geweld toepassen);
• Het organisatiemodel (toedelen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden).

Van elke te bespreken of te onderzoeken situatie op deze gebieden kunnen we nagaan of het handelen wel zorgvuldig is geweest. Managen van integriteit betekent het organiseren van zorgvuldigheid. Dit impliceert regels stellen, zekerheden inbouwen en toetsen indien de zorgvuldigheid dat verlangt.

Te beheersen objecten

Voor het managen van integriteit is het van belang onderscheid te maken tussen de te beheersen objecten. De voorgaande indeling is daarvoor bruikbaar, maar we zouden hem toch nog wat willen uitwerken. De basis daarvoor is het onderscheid tussen interne en externe integriteit. Van interne integriteit spreekt men als uitsluitend de eigen medewerkers betrokken zijn. Voorbeelden hiervan zijn: privé gebruik van bedrijfsmiddelen of diefstal van geld en goederen. Maar ook het pesten of onheus bejegenen van collega's.

De tweede vorm heeft betrekking op de externe integriteit. Hiervan spreken we als burgers, relaties of derden erbij betrokken zijn. Te denken valt aan: fraude, machtsmisbruik, corruptie, discriminatie, niet toelaatbare nevenactiviteiten, misbruik van voorwetenschap, misbruik van vertrouwelijke informatie. Het managen van dit aspect van integriteit wordt ook wel forensic management genoemd. In een volgende bijdrage zullen we de indeling in in- en externe integriteit nader uitwerken tot de vier meetvelden die zich lenen voor integriteitsmanagement.

Waartoe leidt het hanteren van een positief integriteitsconcept?

Door integriteit te benaderen vanuit een gradueel en positief concept kan de leiding van een overheidorganisatie zowel de interne als de externe integriteit managen. Dit impliceert en leidt dus tot het preventief nemen van maatregelen. Zo zal een integer functionerende overheidsorganisatie -mede vanuit het perspectief van integriteit- het volgende ondernemen:

• instructies en procedures opstellen;
• criteria of regels voor zorgvuldige besluitvorming vaststellen;
• toetsingsmomenten bepalen en organiseren;
• tevoren maatregelen treffen hoe te handelen indien zich integriteitschendingen voordoen;
• eventueel vangnetconstructies ontwikkelen;
• integriteit op de werkplek bespreekbaar maken.

Noodzaak stuurinformatie

Het nemen van de genoemde maatregelen is noodzakelijk maar niet voldoende. Een succesvolle toepassing heeft natuurlijk zijn repercussies . Allereerst voor de managementstijl binnen gemeente of overheidsorganisatie. Met name is het niet eenvoudig om integriteit bespreekbaar te maken. Het op de agenda zetten en bespreekbaar maken van integriteit kan gezien worden als de toetssteen voor het succes van de gekozen aanpak. Voorts kan het managen van integriteit zoals elk managementproces niet zonder stuurinformatie. Het is lastig, juist op het gebied van integriteit, om stuurinformatie te genereren. Het is nodig om daarvoor het instrumentarium uit te breiden. De integriteitsaudit" kan in belangrijke mate voorzien in deze stuurinformatie en draagt tevens bij aan het integriteitsbewustzijn in de organisatie. Dit type audit is in eerste instantie speciaal ontwikkeld voor gemeentelijke organisaties. Het concept kan echter met enige aanpassingen ook daarbuiten worden toegepast. In de derde en laatste bijdrage in deze serie wordt de integriteitsaudit in detail besproken. De tweede bijdrage kan gezien worden als de opmaat omdat daarin de meetvelden die het hart van de audit vormen aan de orde komen.

In het kort

• De integriteit in overheidsorganisaties staat (weer) op de kaart;
• Voor het managen van integriteit kunnen overheidsorganisaties niet anders dan kiezen voor het positief integriteitsconcept;
• Het positieve integriteitsconcept omvat niet alleen de externe integriteit (waarbij burgers betrokken zijn) maar ook de interne integriteit. Het betreft dus ook de interne verhoudingen. De begrippen in- en externe integriteit worden in bijdrage II uitgewerkt tot meetvelden;
• Onder management is te verstaan in relatie tot integriteit:
  - instructies en procedures opstellen;
  - criteria of regels voor zorgvuldige besluitvorming vaststellen;
  - toetsingsmomenten bepalen en organiseren;
  - tevoren maatregelen treffen hoe te handelen indien zich integriteitschendingen voordoen;
  - eventueel vangnetconstructies ontwikkelen;
  - integriteit op de werkplek bespreekbaar maken;
• Er bestaat behoefte aan stuurinformatie op het gebied van integriteit; de integriteitsaudit kan de leiding voorzien van deze informatie.

Meer informatie

• Integer handelen bij de overheid
  Van een individuele naar een organisatiegerichte benadering.
  door Peter Nientied
• Bouwfraude? Gelegenheid maakt de dief!
  Overvloed corrumpeert en doet verloederen. Professionele toewijding en integriteit staan op de tocht.
  door Allert Goossens
• Roerige of juist móóie tijden voor managers in de civiele bouw?
  De bouwfraude is meer dan een incident. De spelers houden met elkaar een corrumperende dynamiek in stand.
  door Gerard Barends

Leo Kerklaan is partner van Holland Consulting Group. In zijn advieswerk richt hij zich op prestatiemanagement. Hij heeft de integriteitsaudit ontwikkeld. Auditing en het ontwerpen van diagnoses op maat hebben zijn speciale belangstelling. Hierover zijn diverse publicaties van zijn hand verschenen, w.o. in de Kluwer kwaliteitsserie het boek Effectief Diagnose stellen in Organisaties. Hij is te bereiken via kerklaan@euronet.nl.