De Clausewitz’ school van privatiseren anno 2001: de casus Arbeidsvoorziening en KLIQ

• Inleiding
• SUWI: van tripartiet naar binoom: publiek-privaat
• Verzelfstandiging en privatisering van KLIQ: het proces
• Lessen van de KLIQ-case
• Over publiek-privaat
• Over politieke besluitvorming
• Over implementatie van de privatisering
• Tot slot: het advies van Clausewitz

Inleiding

Toen Jos Staatsen, Lense Koopmans en ik begin 2001 ja zeiden tegen Willem Vermeend (op dat moment minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) in antwoord op zijn vraag of wij wilden helpen bij de ontmanteling van de ZBO Arbeidsvoorziening en de verzelfstandiging en privatisering van bedrijfsonderdelen daarvan, hadden we een globale notie van de problematiek, maar niet veel meer dan dat! Ieder van ons had een behoorlijke dosis ervaring op het terrein van bestuur en veranderingsprocessen. Op het moment van Vermeend's verzoek werkte ik als Directeur, International Finance bij CDC IXIS, de nieuw opgerichte investment bank van de Caisse des Dépôts et Consignations in Parijs.

Reeds vele jaren hield ik me met privatiseringsprocessen bezig. Bij CDC IXIS was ik betrokken bij grote internationale projecten o.a. als financial adviser voor de privatisering van de luchthavens van Berlijn. Daarvoor had ik als vice president van de EBRD (Oost Europabank) in Londen het privilege actief deel te nemen aan de grootste privatiseringsoperatie van de 20e eeuw na de val van het Sovjet-communisme in Oost Europa.

Eerder nog was ik als Nederlandse bankier gevraagd om commissies voor te zitten over private financiering van infrastructuur en de privatisering van de studiefinanciering. Als Directeur-Generaal van de Rijksbegroting (1980-1983) was ik zeer betrokken geweest bij de discussie over publiek-privaat. En het onderwerp sociale zekerheid en arbeidsmarkt was een oude liefde: ik promoveerde in 1978 op een studie over economische theorie en sociale zekerheid en publiceerde in de jaren tachtig veel over economie en sociaal beleid.

Toch bleek het verzelfstandigings- en privatiseringsproces van KLIQ (de reïntegratie diensten voor langdurig werklozen en arbeidsgehandicapten) en het Centrum Vakopleiding (praktijk opleidingen voor werkzoekenden met grote afstand tot de arbeidsmarkt) geen gemakkelijke opgave. Dit artikel vat enkele hoofdelementen van dat proces samen en poogt lessen te trekken uit die ervaringen sinds begin 2001. Mijn uitgebreidere analyse is te vinden in: Social Security and Labour market institutions in transition (TIAS-Researchpaper, 2002).

SUWI: van tripartiet naar binoom: publiek-privaat

De  omvorming van Arbeidsvoorziening en de uitvoeringsorganisaties van sociale verzekeringen naar een strikte scheiding publiek-privaat in het SUWI-traject had iets radicaals en iets van extreme logica in zich. Tripartiete besturingsvormen, waren langzamerhand een overleefd en, in managerial termen, een ineffectief systeem geworden.
Re-nationalisatie van alles wat met het recht op een uitkering en de verstrekking van uitkeringen te maken heeft, leek goed aan te sluiten bij het gevoel dat het daarbij om echte publiek functies gaat. Privatisering van alle dienstverlening die gedurende decennia daaromheen was gegroeid (praktijkscholing, reïntegratie diensten e.d.), scheen een logische verdere stap.

Deze privatisering van praktijkscholing en reïntegratiedienstverlening was te meer aan te bevelen omdat op deze markt in toenemende mate private commerciële partijen actief waren in de vorm van trainings- en scholingsbedrijven en uitzendbureaus. Het instandhouden van het publieke monopolie was daardoor inefficiënt en mededingingstechnisch onjuist. Daarom moest de markt voor reïntegratiediensten snel worden geliberaliseerd en zo nodig nog vóórdat het publieke reïntegratiebedrijf was verzelfstandigd en geprivatiseerd.

Deze omgekeerde, ruwe privatisering -in tegenstelling tot de telecom, energie markten waar de liberalisering geleidelijk na de verzelfstandiging/privatisering werd doorgevoerd- heeft natuurlijk zijn sporen nagelaten op het te privatiseren bedrijf en zijn uiteindelijke markt positie. De eerste aanbesteding voor reïntegratietrajecten door de uitvoeringsorganisaties (UVI's) leverde een marktaandeel van 17 procent, een tegenvallende uitslag voor een vroegere monopolist!

De verzelfstandiging en privatisering vond plaats in een omgeving waarin privatisering zijn hoogtijdagen voorbij leek. De onderstaande grafiek geeft daarvan een beeld. Van de absolute piek in 1998 toen privatiseringen in Europa een waarde van € 104 miljard vertegenwoordigde is het niveau gedecimeerd!

Figuur 1: Waarde privatiseringstransacties in Europa € mld (Bron: The Economist).

Het is duidelijk dat verschillende oorzaken zijn aan te wijzen voor deze opmerkelijke teruggang. Zeker, de huidige zwakke kapitaalmarkten nodigen niet uit tot privatiseringsprojecten. De crises in recent geprivatiseerde sectoren zoals de telecoms en nutsbedrijven laten ook hun sporen na. Belangrijk is echter de politieke discussie over de voors en tegens van privatisering en de waarborging van publieke belangen, die overigens pas recent in Nederland op gang is gekomen. Deze elementen zijn in de verzelfstandiging en privatiseringsbeslissingen rondom KLIQ niet of nauwelijks aan de orde geweest.

Verzelfstandiging en privatisering van KLIQ: het proces

Het proces van verzelfstandiging en privatisering van de reïntegratiediensten van Arbeidsvoorziening startte in eerste aanleg eind 2000 met een interne verzelfstandigingoperatie. Vooraf het voorjaar 2001 werd de externe verzelfstandiging voorbereid leidend tot de oprichting van de NV KLIQ op 1 januari 2002 en het daarop volgende privatiseringsproces.

In dit proces waren 3 deel-processen van dominantie betekenis:

• de economische en financiële ontvlechting van KLIQ uit de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Hierbij gold het criterium dat KLIQ "schoon" moest worden opgeleverd, dat wil zeggen zonder de last van zijn publieke verleden en met voldoende financiële armslag. In het debat hierover is voortdurend heen en weer gezwalkt tussen de noodzaak van "schoon opleveren" en de angst dat een te grote "bruidschat" zou leiden tot concurrentie vervalsing;
• de parlementaire behandeling van de SUWI en KLIQ Wetgeving. De procedure was traag en ingewikkeld en dikwijls gefocussed op de verkeerde onderwerpen. Tijdens de debatten is het vraagstuk van de markt waarin KLIQ moet functioneren niet aan de orde geweest noch de vraag of de privatisering de beste methode was. Daarenboven is de discussie over het borgen van publieke belangen door het geprivatiseerde KLIQ (zorg voor werklozen/werkzoekenden met grote afstand tot de arbeidsmarkt) te laat en te toevallig gevoerd;
• de transformatie van een publieke organisatie naar een private commerciële onderneming. Over dit laatste proces van transformatie wil ik hieronder nader uitweiden.

De weg van een aanbod-gestuurde monopolist naar een vraag-gedreven commerciële markt-partij is lang en complex. Dit is niet alleen het gevolg van de vele organisatorische veranderingen en de vele nieuwe systemen die moeten worden ingevoerd: de transformatie vereist majeure culturele veranderingen. Een organisatie die nooit echte zorgen had over zijn financiën; voor wie klanten degene waren die gereïntegreerd moesten worden en niet degenen die de rekening betaalden; zo'n organisatie is niet eenvoudig aan te passen aan zijn nieuwe rol op een concurrerende markt.

In het transformatieproces zijn 3 basis elementen van vitaal belang:

• structuurveranderingen zoals wijzigingen in de organisatie, de besturing en de financiering;
• nieuwe projecten/systemen bijvoorbeeld marketing, treasury, nieuwe ICT systemen;
• cultuur veranderingen.

Een rationele aanpak leidt tot het ontwikkelen van deze 3 processen op chronologische en parallelle sporen; zeker in een situatie, zoals bij KLIQ, waarin de beschikbare tijd zeer kort is. Het is daarbij van groot belang om de interdependenties voortdurend goed in het oog te houden. De onderstaande tabel beschrijft de drie deelprocessen: structuur, systemen en cultuurverandering aan de hand van voorbeelden zoals marktpositionering, organisatievorm, management, financiën en ICT.

Het parallel lopen van deze transformatie deel-processen verliep niet altijd gladjes. Sommige structuurwijzigingen liepen vast doordat de noodzakelijke cultuurverandering nog niet adequaat had plaatsgevonden. Bijvoorbeeld, de wijziging van de organisatiestructuur naar een marktgerichte organisatie werd niet "geleefd" en bleef onderhuids onderwerp van debat. Een specifiek fenomeen was ook dat deze "fictieve realiteit" niet werd teruggemeld: de klantgerichte organisatie stond in brochures maar de feitelijke werkorganisatie was zoals vroeger. Deze ervaring leidde tot de conclusie dat vóór alles voorrang moet worden gegeven aan het cultuurveranderingsproces, zo niet dan zijn de structuurveranderingen en projecten gedoemd te mislukken.

Lessen van de KLIQ-case

De veranderingsprocessen bij Arbeidsvoorziening en in de sociale zekerheid waren uniek en radicaal. Gegeven het feit dat in vele Europese landen sociale zekerheid en arbeidsvoorziening op vergelijkbare wijze is georganiseerd zullen lessen die vanuit de radicale transformatie in Nederland kunnen worden getrokken, waardevol zijn.

Hieronder classificeer ik deze lessen in groepen: sommige raken de kern van de publiek-privaat discussie, andere het proces van politieke besluitvorming en voorts een aantal die met de implementatie te maken hebben.
Ik vat ze hieronder kort samen.

Over publiek-privaat

• De creatie van een markt, voorheen gedomineerd door publieke monopolist, is meer dan het overhevelen van budgetten naar andere (publieke) autoriteiten. Het noodzaakt tot een consistente lange termijn visie op de werking van deze markt en ruimte om de nieuwe vragers en aanbieders aan hun rollen te laten wennen.
• Marktliberalisering leidt voor veel beslissers automatisch tot privatiseren. Belangrijk is om tijdig een fundamentele discussie te voeren over de voors en tegens van privatisering, in plaats van te vertrouwen op impliciete beweegredenen en op gedetailleerde discussies tijdens het transformatieproces. Deze wijze waarop publieke belangen worden gewaarborgd in een private omgeving moet vooraf worden bepaald.
• Het is lastig om een markt te liberaliseren voordat de voormalige publieke monopolist is geprivatiseerd. Zijn marktaandeel zal immers plots fors verkleinen. Dit heeft ernstige financiële en sociale gevolgen voor de te transformeren organisatie. In het geval van KLIQ was het vrijgeven van de markt op een zo vroeg mogelijk moment echter wel een goed besluit, vanwege de twee parallelle systemen die voor bepaalde doelgroepen dezelfde bemiddelings- en reïntegratiediensten leverden: een publieke monopolistische markt en een private markt van voornamelijk uitzendbureaus.

Over politieke besluitvorming

• De privatisering van onderdelen van de voormalige Arbeidsvoorziening Nederland leek radicaal te zijn in de context van het Nederlandse poldermodel. Echter op de schaal van publieke en private dienstverlening wordt de hervorming gekarakteriseerd door een graduele verschuiving van voorheen collectieve (tripartiet bestuurde) diensten naar enkele publieke organisaties en verscheidende private ondernemingen in een gecontroleerde markt.
• Gevestigde belangen en heilige huisjes zijn afgebroken. Sociale partners waren tegen in eerste instantie, maar zijn waarschijnlijk achteraf gezien tevreden met het resultaat, dat hen ontlast van uiteindelijk politieke verantwoordelijkheden.
• Politieke steun is essentieel voor een goed georganiseerd privatiseringsproces, maar het is lastig om deze steun te verzekeren. Angst voor kritiek van concurrerende organisaties heeft vaak geleid tot sub-optimale oplossingen.
• Vanwege de verschillende rollen die de overheid heeft is het lastig om integrale afspraken te maken. De overheid is zowel verantwoordelijk voor de nieuwe geliberaliseerde reïntegratie markt, als aandeelhouder, financier, belastingheffer, etc. van de nieuwe geprivatiseerde onderneming. Verandering van overheidsbeleid kan de ontwikkeling van een nieuwe geprivatiseerde onderneming in een concurrerende markt verstoren. (Een nieuw kabinet in Nederland in juli 2002 bewees dit door grote bezuinigingen aan te kondigen op reïntegratie budgetten van met name lokale overheden; een markt waarin KLIQ 35% markt aandeel heeft!) Afspraken met de overheid moeten daarom te allen tijde contractueel worden vastgelegd.

Over implementatie van de privatisering

• Scheiding van bezittingen en schulden ten gunste van de privatisering van een deel van een publieke eenheid is moeilijk. Financiële afspraken moeten worden afgewogen tussen toekomstige zakelijke belangen van de geprivatiseerde onderneming en mogelijke oneerlijke concurrentie.
• Deelprocessen van het transformatieprogramma (structuur, processen en cultuur) moeten parallel worden doorgevoerd. Het is van belang dat de structuur-doelen vroegtijdig worden vastgesteld, zodat geen blokkades ontstaan door weinig toegespitste projecten en veranderprogramma's. Cultuur-veranderprogramma's hebben prioriteit omdat het gebrek aan veranderde werkhouding en -gedrag het gehele veranderingsproces kan blokkeren.
• De mogelijkheid om private ondernemingen te acquireren vóór dat de daadwerkelijke privatisering plaatsvindt kan de marktpositie van de nieuwe onderneming bevorderen en daarmee de levensvatbaarheid op lange termijn beter veilig stellen.
• Het aantal personeelsleden dat nodig is in de geprivatiseerde onderneming moet vroegtijdig worden geschat op basis van conservatieve schattingen in het businessplan. Het gebruik van het criterium "last in first out" om het aantal personeelsleden te reduceren zoals bepleit door vakbonden leidt tot sub-optimale resultaten: immers jonge, getalenteerde medewerkers moeten het nieuwe private bedrijf verlaten, ten gunste van degenen met een langdurige overheidscarrière.
• Samenwerkingsverbanden met commerciële ondernemingen worden bemoeilijkt in de beginfase van het transformatieproces met name, wanneer de private partners gevraagd worden om cash-bijdragen. Non-cash-bijdragen door private partners kunnen een positieve stimulans geven aan het transformatieproces.
• Centraal management van het privatiseringsprogramma en het proces is essentieel; vermijdt besluitvorming in commissie. Het heeft KLIQ veel energie gekost om te komen tot een coherent en breed managementteam, dat de sense of urgency deelde en dat de cruciale sponsors van de verandering in de organisatie kon identificeren. Het is daarom van groot belang vroegtijdig de corporate governance structuren van een commerciële onderneming in te voeren (best industry practice), zelfs al in de fase voorafgaand aan de privatisering. Investeer veel tijd in medezeggenschap van personeel en werkoverleggen op het gebied van onderwerpen die de (sociale) implementatie van de transformatie aangaan.

Tot slot: het advies van Clausewitz

Het vorenstaande heeft het idee van een complex proces dat alleen met succes kan worden doorlopen op basis van een "bouwkeet-planning". Niets is meer onzin! De ervaring van de ontvlechting van Arbeidsvoorziening en de verzelfstandiging en privatisering van KLIQ toont aan dat vele spelers met onderscheiden belangen en hun eigen rationele het proces beïnvloeden. Te denken dat alles chronologisch en rationeel gepland kan worden, stap voor stap, is nonsense.

Men kan het beste zijn toevlucht zoeken bij Von Clausewitz, de Pruisische generaal en strateeg, die in zijn boeken over oorlogvoering schreef: Bereid je oorlog en aanvalsplan goed voor. Vergeet dit plan na de eerste schermutseling. Handel en reageer in antwoord op de dan ontstane situatie, met toewijding en discipline.

Bart Le Blanc is voorzitter van NV KLIQ het geprivatiseerde reintegratie bedrijf van Arbeidsvoorziening. Daarvoor heeft hij verschillende functies vervuld in de publieke en private sector bijvoorbeeld als directeur-generaal van de rijksbegroting, vice voorzitter van F.van Lanschot Bankiers, lid van het executive committee van de EBRD (Oosteuropabank) te Londen, lid van het managementteam van Caisse des Depots te Parijs. Hij is tevens bijzonder hoogleraar aan de TIAS Business school te Tilburg.

M@n@gement kent een apart onderdeel gewijd aan CASES. Een kleine selectie:

• Cultuurverschillen onderschat bij het uitbesteden van IT
• Heeft u al een netwerkstrategie?  
• Organisaties veranderen; nu de leidinggevenden nog
• Met accountmanagement de mist in!