Bureaucratie per definitie een beetje laf?!

‘Je moet als ambtenaar wel een beetje moedig blijven.’ Dit was de boeiende kop bij het interview met topambtenaar Schoof van het Ministerie van Justitie & Veiligheid in de Volkskrant van 13 augustus jl[1]. Naar aanleiding van de Toeslagenaffaire heeft zijn ministerie aan 'soul searching' gedaan. Hij antwoordt eerlijk dat het denkbaar is dat ook op Justitie & Veiligheid signalen over misstanden in de uitvoering niet tot de top doordringen: ‘degene die zegt dat zo’n affaire ons niet kan overkomen, kan meteen zijn biezen pakken. Dat zou een totaal gebrek aan reflectie zijn.’ In het interview spreekt Schoof de hoop uit ‘dat we over een paar jaar kunnen zeggen dat we er echt van hebben geleerd.’

Nadat ik het interview had gelezen was ik nieuwsgierig naar de strategie van het ministerie om ‘moedig gedrag’ te bevorderen en te zorgen dat ‘in de eigen organisatie geen vrees ontstaat om iets te zeggen dat onwelkom is, uit angst dat dat niet wordt geaccepteerd of weggepoetst.’ Ook vroeg ik mij af hoe het zit met het lerend vermogen van de organisatie. Hoop is immers een wankele basis voor verbetering. Ik ken dit ministerie niet, doch heb op basis van ervaring met veranderingen in het openbaar bestuur wel iets op te merken bij de boodschap in dit interview.

‘Moed’ is voor mij de kracht om te handelen naar het eigen geweten en de bereidheid hierover verantwoording af te leggen. Moed is cultuur- en contextgebonden. Wat de een moedig vindt, noemt de ander roekeloos, betweterig of pretentieus. En wat in de ene organisatie moedig is (‘de leiding tegenspreken’), is in de andere organisatie gemeengoed. ‘Moed’ zit altijd op de grens. ‘Een beetje moedig blijven’ lijkt mij daarom lastig. Wat vraag je dan van de professional: soms wel en soms niet zijn geweten volgen?

Schoof vraagt in het interview verder aandacht voor het grote dilemma van uitvoeringsorganisaties: ‘Waar het om gaat: doe je mensen iets aan dat op het oog juridisch klopt, maar dat uiteindelijk niet wordt ervaren als rechtvaardig?.’ Uitvoeringsorganisaties zoals het CJIB zijn natuurlijk bedacht om lastige regelgeving op een eerlijke, rechtvaardige en doelmatige wijze uit te voeren. Daarbij zullen altijd lastige situaties ontstaan, waarvoor de regelgeving (nog) geen oplossing biedt. Schoof zegt hierover: ‘Het is echt mensenwerk en toch is de regelgeving heel bepalend, dus af en toe zit je in de frictie met individuele casuïstiek.’ Is het idee dat de professional in dergelijke situaties zijn geweten mag volgen?

Het oorspronkelijke doel van de Weberiaanse bureaucratie is de onderdanen te beschermen tegen de willekeur van de vorst en diens vertegenwoordigers. Om dit te bereiken waren onkreukbare uitvoerders van eenduidige en legitieme regels onmisbaar: in een bureaucratie zijn er dus regelbedenkers (vooral in de kantoorkolossen in Den Haag) en regeluitvoerders (in den lande). Het is logisch dat moed voor verschillende rollen in het openbaar bestuur een eigen lading heeft. Een moedige inspecteur werkt immers in een andere omgeving dan een moedige beleidsadviseur.

Regelbedenkers in de bureaucratie zijn (in algemene zin) niet geïnteresseerd in individuele burgers (het subject van beleid). Zij streven uit de grond der aard naar algemene, eenduidige regels, waarmee zij bestuurlijke orde en duidelijkheid beogen. Regels hebben meestal betrekking op het waarneembare, zoals vierkante en kubieke meters, euro’s en dergelijke. Regelbedenkers willen meten, vergelijken en testen. De rest leidt tot willekeur. Regelbedenkers beroepen zich graag op andere regels. Als bestaande regels niet toereikend zijn, dan bedenken ze ‘betere’ regels. Persoonlijke overtuigingen doen er amper toe; het gaat om het systeem. Dit verklaart de voortdurende ergernis aan een gebrek aan empathie bij de Belastingdienst. Dit deel van de bureaucratie is van nature een beetje laf.

Regeluitvoerders zijn een ander slag mensen. In de uitvoering van het openbaar bestuur werken (gelukkig) veel ‘moedige’ ambtenaren. Dit zijn de street level bureaucrats, die lastige beslissingen nemen, afwegingen maken en praktische oplossingen bedenken. Ik heb het hier bijvoorbeeld over toezichthouders en politieagenten. In de zorg, het onderwijs en de maatschappelijke dienstverlening is het vergeven van moedige regeluitvoerders. Deze professionals passen formele regels ruimhartig toe, knijpen soms een oogje toe, waarschuwen nog maar een keer en zoeken oplossingen op de grenzen van het bestaande. Het appèl op moed zal bij regeluitvoerders weinig weerslag vinden: ‘Hoezo ben ik niet moedig?’. Moed is sinds decennia de brandstof die de bureaucratische machine gaande houdt.

Regelbedenkers en regeluitvoerders vormen (nog steeds) gescheiden werelden. Als het kabinet in haar reactie op de toeslagenaffaire meldt dat ‘de overheid beter moet luisteren’ zal menig regeluitvoerder zijn ergernis moeilijk kunnen onderdrukken. In de organisatiekunde spreken we over de boven- en onderstroom in organisaties. De bovenstroom is de organisatie zoals bedoeld (met zijn beleid, protocollen en regels), de onderstroom is de organisatie zoals professionals die ervaren (met zijn rituelen, normen en waarden). Als de verbinding tussen boven- en onderstroom zwak is, ontstaan allerlei ziektebeelden: verticale informatiestromen raken verstopt, eerlijke verantwoording ontbreekt, gesprekken vinden plaats na het overleg, afdelingsbelangen domineren en identificatie is afwezig. Veranderingen in de onderstroom zijn niet via de bovenstroom te bereiken. Het is niet voor niets dat veel geplande organisatieverandering mislukt.

Intensieve interactie vindt ondertussen in de onderstroom al lang plaats; bij de koffieautomaat, de informele afstemming voor een cliëntbezoek en de ‘benen op tafel’ op vrijdagmiddag. In een gezonde organisatie zoeken de regeluitvoerders elkaar op, bespreken samen casuïstiek en evalueren de voortgang van de dienstverlening. Zij kunnen en mogen daarbij zichzelf zijn. Interactie in de bovenstroom verzandt vaak in discussie. Er ontstaat dan een strijd met woorden, waarin niet moed maar macht de uitkomst bepaalt.

De secretaris-generaal probeert dagelijks ‘een alertheid in de organisatie te gieten’ en pleit voor ‘intensieve interactie om elkaar goed te begrijpen’. ‘Alertheid in de organisatie gieten’ past volledig bij het taalgebruik van de bovenstroom. Het is het idioom van de maakbare wereld. Professionals in de onderstroom weten daar wel raad mee. Zij bewijzen lippendienst aan de gevraagde alertheid en gaan over tot de orde van hun dag. Weggeman heeft dit mooi omschreven als ‘meestribbelen’. Over een paar jaar wordt de topmanager toch weer opgevolgd. Wie dan leeft, wie dan zorgt.

Hoewel Schoof zich desgevraagd tot slot ‘gematigd positief’ uitspreekt over het ontstaan van een nieuwe bestuurscultuur, is het volgens hem wel ‘voor iedereen even zoeken en wennen’. Laat deze woorden op je inwerken: even zoeken en wennen. Een nieuwe cultuur ontstaat heel langzaam in de interactie tussen regelbedenkers, regeluitvoerders en de leiding van de organisatie. De hoop uitspreken dat medewerkers samen leren lijkt mij een wankele basis. Dat doen ze namelijk al, maar op een manier die de bestaande cultuur in de onderstroom bevestigt. En paradoxaal maakt een moedige cultuur klassieke regelbedenkers ongelukkig. Zij verliezen hun formele positie en zullen zich hier tegen verzetten. Ik ben benieuwd naar de status van de nieuwe bestuurscultuur.

[1] https://www.volkskrant.nl/editie/20210814/topambtenaar-dick-schoof-je-moet-als-ambtenaar-wel-een-beetje-moedig-blijven~b570937c/