Waarom de lastendruk hoger is dan het kabinet denkt

Ons kabinet heeft de bestrijding van de bureaucratie hoog in het vaandel en wil daarom al jaren de regeldruk en de administratieve lasten verminderen. Om de beleidsambities op dit punt verder te brengen is onlangs nog een Catshuissessie over het onderwerp gehouden. Daarnaast was onze maatschappelijke elite uitgenodigd in de oude vergaderzaal van de Tweede Kamer om mee te denken over wat er aan die regeldruk te doen is.

Een overmaat aan regels en bureaucratie kost ons handen met geld. Door daar nu eindelijk eens flink in te schrappen zijn mooie besparingen te realiseren, zo is de redenering van het kabinet. Al vele malen en in diverse sectoren is die redenering met indrukwekkend ogende berekeningen onderbouwd én is men er ook daadwerkelijk toe overgegaan om regels te schrappen en te wijzigen. Een succesnummer dus, zou je zeggen. Een concreet resultaat van de Andere Overheid, dat luidruchtig te vieren valt. Nou, niet dus, zo blijkt. Integendeel zelfs. Wat is er aan de hand?

Politieke en ambtelijke blikvernauwing
De ingezette operaties hebben de concreet ervaren bureaucratie niet of nauwelijks verminderd. Dat komt omdat de blik van ambtenaren en politici op de lastendruk zich heeft vernauwd. De door burgers ervaren bureaucratie is vertaald in termen als ‘regeldruk’. Die is vervolgens verengd tot ‘administratieve lasten, voor zover voortvloeiend uit door de over-heid opgelegde informatieverplichtingen’. Die definitie is nog weer verder beperkt tot een zogenaamd ‘standaardkostenmodel’. Snapt u het nog?

Onder aanvoering van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) is lange tijd gebruik gemaakt van dergelijke modellen. De hier gehanteerde definitie is een construct dat niet geschikt is om te meten waar het om gaat: de werkelijk ervaren bureaucratie.

Postzegels
Administratieve lasten zouden alleen nog die lasten zijn die voortvloeien uit verplichtin-gen tot het verschaffen van informatie over handelingen en gedragingen en dus niet de las-ten van verplichtingen tot het doen of nalaten van de handelingen en gedragingen zelf. Geen goede ontwikkeling want het gevoel van bureaucratie vloeit niet slechts voort uit informatieverplichtingen maar ook – of zelfs juist – door de plicht om handelingen te ver-richten of na te laten die daaraan ten grondslag liggen.

Zie in dat kader bijvoorbeeld het vervallen van de verplichting tot het indienen van de jaarlijkse begroting door bekostigde instellingen voor het hoger onderwijs, in de nieuwe Wet op het Hoger Onderwijs en Onderzoek (WHOO). Die wordt vrolijk ingeboekt als een besparing van in totaal bijna drie miljoen euro door vermindering van de regeldruk. Alsof met het vervallen van de verplichting ook op het opstellen van de begroting zelf niet langer noodzakelijk is. Als je er beter over nadenkt zal de besparing niet veel omvangrijker zijn dan de portikosten die universiteiten en hogescholen nu nog kwijt zijn voor het opstu-ren van begrotingsdocument.

Een tweede verenging van de definitie van de werkelijke lastendruk betreft het volgende fenomeen. Van administratieve lasten zou alleen nog sprake zijn bij informatiekosten die voortvloeien uit wet- en regelgeving en dus niet wanneer de kosten voortvloeien uit vrij-willig gemaakte keuzen of door zelfregulering. Maar hoe vrijwillig zijn die maatregelen als zelfregulering nodig is vanwege de kaders die de overheid stelt?.

Als de overheid dreigt anders met een wettelijke regeling te komen is de vrijwilligheid van ‘good governance’ maar schijn en zijn de administratieve lasten ook niet echt verlaagd.

Waarom nog vasthouden aan de achterhaalde definitie?
Tegen de onwenselijke verenging van het begrip administratieve lasten komt de laatste tijd steeds meer oppositie zoals ook blijkt uit de recente adviezen van Actal (beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald!) en Commissie De Grave, die daarin een poging doet om de werkelijke lasten van overheidsbeleid in kaart te brengen.

Deze tegenbeweging (richting ‘verbreding’) was nodig maar heeft het kabinet nog niet bereikt. Want waar burgers, bedrijven, instellingen en mede-overheden – nu ook gesteund door de genoemde adviescolleges – massaal roepen dat de ervaren bureaucratie in veel gevallen niet afneemt, blijven bewindslieden keihard roepen dat ‘hun’ nieuwe wet- en re-gelgeving ‘aantoonbaar’ bijdraagt aan de daling van de lastendruk. Daarbij nog steeds verwijzend naar het verouderde standaardkostenmodel.

Exemplarisch is in dat verband de houding van het ministerie van OCW bij de verdediging van de reeds eerder gememoreerde nieuwe Wet op het Hoger Onderwijs en Onderzoek. Met een rapport in de hand van het onderzoeksbureau Ecorys – het bureau dat op basis van het verouderde standaardkostenmodel becijferde dat de wet een besparing van tiental-len miljoenen op de administratieve lasten zou realiseren – biedt het departement nog steeds dapper weerstand aan de reële bezwaren van de onderwijsinstellingen.
Hoelang is dat nog vol te houden?

Co-auteur: Jeroen Gelevert