De verzorgingsstaat ten onder door de Europese integratie?

Wat zijn, over een langere periode beschouwd, de trends in het openbaar bestuur? Welke ontwikkelingen mogen we op grond daarvan verwachten voor de komende tien, twintig jaar? En wat zijn misverstanden gebleken of  hypes? We vroegen het een aantal voormalig topambtenaren. Zij hebben de veranderingen van nabij meegemaakt en kunnen daar nu met enige afstand op terugzien. In het vervolg van deze interviewserie: Carlo Trojan, Permanent Vertegenwoordiger van de Europese Unie bij de internationale organisaties in Genève en voormalig Secretaris Generaal van de Europese Commissie.

Interview met Carlo Trojan, Permanent Vertegenwoordiger van de Europese Unie bij de internationale organisaties te Genève. Door Boudewijn Steur, Niels Kastelein en Mattijs Maussen.

• Europese integratie: traag én diepgravend
• Europees Hof van Justitie cruciaal in de verdiepende integratie
• Hand in hand: economische- en institutionele integratie
• Politieke finaliteit noodzakelijk
• Deep integration - over navelstaren en peer pressure
• Meer integratie Europese belastingen?
• Een nieuwe grondwet: de kloof overbrugd?
• Het risico van een referendum
• De commissie een kopje kleiner gemaakt
• De grondwet: meer ruimte voor de commissie
• Keerpunten in de geschiedenis
• De burger en de Europese Unie: de verzorgingsstaat
• Back to the future: transparantie en democratie in Europa
  

Carlo Trojan is Permanent Vertegenwoordiger van de Europese Unie bij de internationale organisaties in Genève. Hij begon - na een studie rechten in Leiden -  zijn carrière bij het Ministerie van Landbouw. Hij werkte  vervolgens ruim 11 jaar in de Kabinetten van drie Eurocommissarissen, waarvan bijna 7 jaar als Kabinetschef van Frans Andriessen. Hij was tien jaar vice SG om vervolgens op het hoogste ambt in de Commissie plaats te nemen. Na drie jaar vertrok hij onder druk van Romano Prodi naar zijn huidige functie.

Voor het kantoor van de permanente vertegenwoordiging in Genève versperren zware betonblokken de entree. Hier worden de belangen van de Unie bij de internationale instellingen zichtbaar gemaakt. Het gebouw is een ware vestiging wat sinds de gebeurtenissen zoals 11 september en Irak gebruikelijk bij de Europese instellingen. Nadat je twee keer door een metaaldector bent gescand, loop je door twee gangen met zware houten lambrisering om in het kantoor van Carlo Trojan te komen.

Europese integratie: traag én diepgravend

Binnen nationale overheden hebben deze verhoudingen de laatste twintig jaar grote veranderingen ondergaan, maar de mechanismen en effecten van de veranderingen zijn op Europees niveau van fundamenteel andere aard. Hoewel het proces van Europese integratie traag lijkt te verlopen, strekken veranderingen op Europees niveau eigenlijk veel verder dan in de natiestaten zelf. Dat is ook niet opzienbarend natuurlijk. De bevoegdheden van nationale overheden zijn allesomvattend, terwijl er in de Unie een langzaam maar steeds doorgaand proces van soevereiniteitsoverdracht plaats vindt (compétences attribuées).

Je moet dit zien in de historische ontwikkeling van de EU, waarbinnen de vervolmaking van de interne markt in 1992 een kwalitatieve sprong betekende naar verdere integratie met als sluitstuk de totstandkoming van de EMU en de invoering van de Euro. Inmiddels is voor het sociaal-economische beleid Europa volgens mij hét referentiekader.

 EU: De integratie van Europa was lange tijd slechts een functionele en economische. De Europese integratie is begonnen met functionele integratie. Na de Tweede Wereldoorlog ontstond in Europa het besef dat er duurzame regelingen moeten worden opgesteld die in de toekomst vrede konden garanderen. In 1951 werd daartoe de EGKS opgericht, die als doel had de kolen- en staalproductie onder een gemeenschappelijke autoriteit te brengen. De Lidstaten hebben – in die belangrijke fase van de wederopbouw – grondstoffen die je nodig hebt om oorlog te voeren, onder een gemeenschappelijk regime gebracht.

Het in 1958 opgerichte Euratom lag in het verlengde hiervan. Tezelfdertijd werd vervolgens een uitbreiding aan deze functionele initiatieven gegeven door de oprichting van de EEG. De douane-unie – zonder interne tarieven, een gemeenschappelijk buitentarief en een gemeenschappelijk handelsbeleid – werd in 1967 een feit. Tezelfdertijd werd de grondslag gelegd voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Hiermee werd een eerste fase van de economische integratie afgerond.

Europees Hof van Justitie cruciaal in de verdiepende integratie

Het Europees Hof van Justitie is van groot belang geweest voor de Europese integratie. Een voorbeeld is het Cassis de Dijon-arrest (1979), waarin het beginsel van onderlinge erkenning van nationale regelgeving werd vastgesteld. Dit betekende dat producten die in het ene land op de markt werden toegelaten, in een andere lidstaat in beginsel niet mochten worden geweigerd. Dit arrest was uiteindelijk van groot belang voor het ontstaan van de gemeenschappelijke markt in 1992.

Hand in hand: economische- en institutionele integratie

Parallel aan de economische integratie groeide volgens mij het besef dat zwakkere landen niet zomaar blootgesteld konden worden aan de concurrentie die het gevolg was van het ontstaan van de gemeenschappelijke markt. Dit concept van sociaal-economische cohesie kreeg vorm in de Europese structuurfondsen t.b.v. van de zwakkere regio’s (het Delors I-pakket). Deze onderlinge solidariteit is in mijn visie een belangrijke voorwaarde geweest voor het ontstaan van de gemeenschappelijke markt en later de EMU (Delors II-pakket). Eén en ander was ook doorslaggevend voor de deelname van zwakkere landen als Spanje, Portugal, Griekenland en Ierland. Het onderstreept trouwens ook het quasi-federale karakter van de Europese eenwordingsgeschiedenis.

De vaak als leidend beschouwde economische integratie kon vanzelfsprekend niet voortgaan zonder een verdere verdieping op institutioneel gebied en een uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie.

Politieke finaliteit noodzakelijk

De uitbreiding van de bevoegdheden eind jaren ‘80 leidde ook tot institutionele verdieping. In eerste instantie kwam de Europese Eénheidsakte en later het Verdrag van Maastricht, dat weer bestond uit twee Verdragen: één over de EMU en één over de politieke Unie. Al ging die laatste misschien minder ver dan de Nederlandse regering op dat moment hoopte. We herinneren ons allemaal natuurlijk Zwarte Maandag nog wel in 1991. Dat soort incidenten is in feite het gevolg van het gebrek aan een éénduidige visie over de politieke finaliteit van Europa. Zolang we over die finaliteit geen overeenstemming hebben, blijven we dat soort problemen krijgen.

Die politieke finaliteit hangt natuurlijk samen met de mate waarin landen bereid zijn tot soevereiniteitsoverdracht. En daarin kunnen we vier elementen onderscheiden namelijk de buitenlandse zaken en defensie, de munteenheid, de aangelegenheden van Justitiële en Binnenlandse Zaken en de belastingen. Men kan inmiddels gevoegelijk stellen dat hiervan het buitenlands- en veiligheidsbeleid nog het meest in het hart van de soevereiniteit ligt. Daarover kunnen we het in Europa maar niet eens worden.

Deep integration - over navelstaren en peer pressure

Op de overige terreinen zie ik dat het feitelijke integratieproces verder gaat dan de formele overdracht van bevoegdheden. Er vindt “deep integration” plaats, wat inhoudt dat de lidstaten onder druk van het beleid in andere lidstaten hun beleid gaan aanpassen. Dit verschijnsel is het duidelijkst op sociaal-economische terrein, inclusief sociaal- en belastingsbeleid. Hoewel de politici op het Binnenhof nogal de neiging tot navelstaren hebben, is de werkelijkheid dat het meeste beleid in Brussel bepaald of gestuurd wordt. Nederlandse politici realiseren zich dat veel te weinig.

De invoering van de gemeenschappelijke munt heeft een belangrijke stoot gegeven tot dit proces van "deep integration". Het zogenaamde Lissabonproces met de "open method of coordination" is de belangrijkste manifestatie hiervan. Beleidstoenadering door informele processen en "peer pressure".

Dat neemt niet weg dat het gebrek over een éénvormige visie over de politieke finaliteit van Europa – wat zich toespitst op het buitenlands- en veiligheidsbeleid – één van de redenen blijft dat welke Europese Constitutie dan ook per definitie een hybride karakter zal behouden.

Meer integratie Europese belastingen?

Europese belastingen kunnen een middel zijn om de verbinding tussen burgers en Europa meer vorm te geven. Zijn er volgens de heer Trojan belastingen die zich lenen voor Europese inning? Ik denk dat er een aantal belastingen is, dat zich wel leent voor het Europese niveau, zoals de vennootschapsbelasting, BTW en belasting op spaartegoeden. Aan de andere kant zijn de inkomstenbelastingen weer minder geschikt. Maar de werking van de interne markt zal sowieso tot feitelijke toenadering van belastingstelsels leiden.

Een nieuwe grondwet: de kloof overbrugd?

De bedoeling van een nieuwe grondwet was volgens mij ten eerste om het acquis communautaire – het geheel aan Europese regelgeving – om te zetten in begrijpelijke taal voor de burger. De Britten gebruiken daarvoor het woord ‘intelligible’; de Fransen "lisible". Daardoor zou de afstand tussen de Europese Unie en de burger worden verkleind.

De Grondwet zal de zaken volgens mij echter niet eenvoudiger gaan maken. De Unie gaat vooral over complexe onderwerpen en discussies zullen vrij technisch van aard blijven. Daarmee blijft de afstand tussen de EU en burger groot, ongeacht een opgestelde grondwet. Dat komt ook, omdat in de Europese grondwet de bevoegdheidstoedeling tussen de instituties wordt geregeld. Dat maakt het – veel meer dan in de lidstaten – per definitie tot een omvangrijk en abstract document.

Nederlanders hebben ook een heel ander beeld van een grondwet. In de Nederlandse grondwet zijn de basisprincipes en grondrechten geregeld, die hun uitwerking krijgen in organieke wetten. Op Europees niveau is dat vanwege de bevoegdheidstoedeling volledig anders en veel meer gedetailleerd. Een tweede – en wellicht belangrijker – doelstelling is het besluitvormingsproces in de uitgebreide Unie effectiever, transparanter en meer democratisch te maken. Daarin vind ik de conceptgrondwet best een goede poging, maar de afstand tussen de EU en burger zal er niet veel kleiner mee worden.

Het risico van een referendum

Als eind december 2003 de grondwet trouwens op de top in Brussel zou zijn aangenomen, had mij dat behoorlijk zenuwachtig gemaakt. Het in Nederland aangekondigde referendum was zorgwekkend. Ik vraag mij af of de Nederlandse burger het resultaat van de Europese beleidsmakers had gewaardeerd door volmondig ‘ja’ te zeggen. De burger zou het referendum over de grondwet misschien wel hebben aangegrepen om de EU af te rekenen op heel andere zaken. Wij hebben dat eerder gezien in Denemarken. Daarmee zou ook het tweede doel van de nieuwe grondwet, namelijk het bestuurbaar maken van de Europese Unie na de uitbreiding op 1 mei 2004, ernstig worden gefrustreerd.

De commissie een kopje kleiner gemaakt

Uiteraard heeft de Europese Commissie in vergelijking met de jaren vijftig van de vorige eeuw aan belang gewonnen. Simpelweg omdat de Commissie meer bevoegdheden heeft gekregen. Het is echter wel zo dat de Commissie op dit moment minder macht heeft dan aan het einde van de jaren tachtig en begin jaren negentig. De commissie vind ik qua macht eigenlijk over zijn top heen. Dat heeft natuurlijk te maken met de personele samenstelling van de Commissie. Iemand als Jacques Delors had nu eenmaal veel charisma en wist met zijn postuur veel te bereiken. Wat dat betreft was hij een echte staatsman. Al moet gezegd worden dat hij ook de economische conjunctuur mee had.

Daarnaast heeft het echter te maken met de institutionele verhoudingen tussen de Commissie en de afzonderlijke lidstaten. Aan het einde van de jaren tachtig en aan het begin van de jaren negentig was het zwaartepunt van de machtsbalans in Europa verschoven van de lidstaten naar de Commissie. Daarom moest de Commissie volgens veel lidstaten een kopje kleiner gemaakt worden. Het Verdrag van Maastricht vormde eigenlijk het keerpunt. Daar trachtte Nederland samen met de Commissie de communautaire methode het leidend instrument in de Europese besluitvorming te maken. Dit mislukte echter, omdat veel lidstaten daar geen zin in hadden. Dit had de al eerder besproken Zwarte Maandag tot gevolg. Daarna is Europa een meer intergouvernementele koers ingeslagen.

Delors werd opgevolgd door Santer, wat ik een minder charismatisch persoon met minder overwicht vond. Bovendien was de economische conjunctuur de Commissie Santer niet goedgezind en kreeg hij te kampen met een crisis in de Commissie. Tekenend vond ik dat de lidstaten op dat moment hun handen van de Commissie aftrokken. Zij bleven aan de zijlijn staan.

De grondwet: meer ruimte voor de commissie

De positie van de Commissie zal waarschijnlijk worden versterkt door de nieuwe Grondwet, al werd dat mijns inziens te weinig opgepakt door de Commissie in de Conventie en InterGouvermentele Conventie (IGC). Iemand als Delors zou meer nadruk gelegd hebben op de grijze zone van "economic governance" inclusief de externe rol van de Commissie op monetair terrein.

Keerpunten in de geschiedenis

De aanslag op het WTC heeft geen beslissende rol gespeeld in de besluitvorming op het gebied van de interne en externe veiligheid in de EU. De grote ontwikkelingen daar zijn immers op gang gezet door de afspraken die al vóór 11 september gemaakt werden in Tampere. Overigens hebben de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, die pas recent persoonlijk bij het Europese integratieproces betrokken werden, al snel de smaak te pakken gekregen. Sinds ze in Brussel in de JBZ-raad zitten wordt er substantiële voortgang geboekt op bijvoorbeeld het gebied van Europees asielbeleid.

Op hypes heeft Europa goed ingespeeld. Daarbij denk ik dan aan de rol van de Europese Unie bij de Duitse eenwording, of de rol die de EU speelde bij het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Steeds zijn gebeurtenissen gebruikt om positieve ontwikkelingen tot stand te brengen.

De burger en de Europese Unie: de verzorgingsstaat

Ik denk, en dat weet ik eigenlijk ook wel zeker, dat het van belang is, dat een paar aansprekende onderwerpen op Europees niveau wordt behandeld. Door grote en meeslepende projecten wordt de burger weer meer bij de EU betrokken, zoals destijds gebeurde bij de introductie van een gemeenschappelijke markt. Een onderwerp waaraan je dan kunt denken is de vergrijzing. Dit is een vraagstuk dat de komende decennia ontzettend veel aandacht zal vergen op nationaal en op internationaal niveau. Vooral de doorwerking daarvan op de Europese verzorgingsstaat baart mij zorgen. Het wordt een grote uitdaging de verzorgingsstaat te handhaven in het Europese integratieproces.

Back to the future: transparantie en democratie in Europa

In de eerste plaats moeten we beseffen dat er geen weg meer terug is in het integratieproces. Daarom is het vooral zaak dat het verdere proces op een verstandige manier wordt vormgegeven. Europa moet niet de neiging gaan krijgen te veel te willen regelen. Lastig is dat iedereen dat vindt, maar dat iedereen ook steeds speciale regels wil om zijn eigen belangen veilig te stellen. Je kunt dat bijvoorbeeld proberen te voorkomen door het nuttige instrument van het subsidiariteitsbeginsel (bevoegdheden op dat niveau regelen waar dit het meest effectief is, Red.) goed toe te passen. Als je ruimte laat voor besluitvorming op het laagst mogelijke niveau hoef je op centraal niveau geen regels te maken die op iedere situatie toepasbaar zijn.

Verder moet de invloed van de topambtenaar op de beleidsvorming niet worden overschat. Deze is naar mijn mening sterk afhankelijk van de persoonlijkheid van de desbetreffende bewindsman. Denk bijvoorbeeld aan Lubbers, die had iedere dag een nieuw idee. Zijn ambtenaren moesten daar dan maar mee aan de slag.

Tenslotte zijn bestuursprocessen steeds complexer geworden. Zo is de invloed van de civil society ontzettend groot in Brussel en elders. In Nederland kennen we de cultuur van schikken en plooien al veel langer. Dat gaat terug tot de zeventiende eeuw. Het complexer worden van bestuursprocessen maakt de processen an sich niet democratischer. Integendeel, door de complexiteit zijn de besluitvormingsprocessen minder transparant geworden, en daarmee minder democratisch.

Eerder verschenen in deze serie van de hand van Bart Drenth en Niels Kastelein:
In de voetsporen van Johan van Oldenbarnevelt
Een gesprek met Rein Jan Hoekstra over de ontwikkeling van een Islamitische zuil en over een nieuwe tegenstelling tussen liberalen en confessionelen. Ontstaat er weer een nieuwe zuilen- en stammenstrijd?
De overheid dreigt instabiel te worden
Een gesprek met Gerrit Blom over de stabiliserende rol van de overheid. Over de niet te stoppen regelzucht en het verstoorde evenwicht in het openbaar bestuur.
Het primaat van de politiek is onzin
Een gesprek met Harry Borghouts over de steeds moeizamere verhouding tussen politici en ambtenaren en over de noodzaak van verdere verzelfstandigingen. Regeert incidentalisme het openbaar bestuur?
De maatschappij heeft andere wendingen genomen
Een gesprek met Roel den Dunnen over volwassen burgers, journalisten, het nut van prestatieafspraken en het mislukken van Nieuw Links.