Verschanst in de polder

Wat zijn de verschillen tussen de overheid en de wereld daarbuiten? En welke verschillen zien mensen die van een topfunctie bij de rijksoverheid naar een positie daarbuiten verhuisden, of van buiten de rijksoverheid juist naar een topfunctie erbinnen? Dat is het vertrekpunt voor een serie van vijf interviews met oud-topambtenaren over trends en ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur. In het volgende deel van deze serie: Elco Brinkman, voormalig DG en plaatsvervangend SG bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en minister. Momenteel is voorzitter van Bouwend Nederland, de vereniging van bouw- en infrabedrijven.

• Verschanst in de polder
• Productie versus procedure
• Ambtelijke verschansingen
• De lof van de integrale afweging
• Overheid en maatschappij in spiegelbeeld
• Wat te doen bij een identiteitscrisis?
• Meer ondernemen
• De charme van het incident
• Hypes en de veranderende overheid
• Van de dingen die voorbij gaan....

Verschanst in de polder

Elco Brinkman geeft in dit interview aan hoe ambtelijke verschansing achter regels en procedures in zijn werk gaat en hoe ‘zijn generatie’ verantwoordelijk was voor de ontwikkeling van dit systeem. Hij geeft het kabinet het advies om meer in te zetten op investeren in de economie en licht een tipje van de sluier op over zijn frustraties rondom de bouwfraudezaak. En verder leren we dat er aan incidenten een heel charmante kant kan zitten.

Elco Brinkman maakte snel carrière. Na zijn studie klom hij eind jaren 70 snel op tot plaatsvervangend SG en daarna DG bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Niet lang daarna werd hij minister van WVC in de kabinetten Lubbers-I en II. Hierop volgde een periode als fractievoorzitter van het CDA in de Tweede Kamer. Nadat hij hiervan afscheid had genomen, werd hij voorzitter van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf. Deze koepel van brancheverenigingen in de bouw is eind vorig jaar met vijf lidverenigingen gefuseerd tot Bouwend Nederland.

Met recht kunnen we dus zeggen dat Brinkman veel verschillende beelden van de overheid en de samenleving heeft kunnen zien. Het grootste verschil zit hem in de doelgerichtheid. “Binnen de overheid gaat het om het volgen van de goede procedures, in het bedrijfsleven veel meer om het bereiken van tastbare resultaten”. Het is een verschil waar we in dit interview nog vaak op terug zullen komen.

Productie versus procedure

“Mijn generatie bij de overheid heeft toch vooral gewerkt aan het instellen van procedures van beleidsvorming, -uitvoering en -verantwoording.” Daarbij denkt hij bijvoorbeeld aan het instellen van de VBTB-systematiek&. (Van beleidsvoorbereiding tot beleidsverantwoording; instrument binnen de overheid om doelstellingen, activiteiten en uitgaven helder te definiëren bij zowel voorbereiding als verantwoording.) Hoe nuttig ook, het regelsysteem is in veel gevallen te verabsoluteerd. “Beleid is wel kaderstellend, maar echt concrete doelen zie ik eigenlijk nooit. Geef nu eens meetbare doelen, waar de burger de overheid op kan afrekenen. De ‘realisatie’ staat te weinig centraal.”

Ambtelijke verschansingen

Daarbij komt nog eens, “dat ambtenaren zich eigenlijk verschansen in hun positie door al die procedures”. Kunnen we dat oplossen? Volgens Brinkman gaat het vooral om cultuur. “Als je vaststelt, dat bijvoorbeeld duurzaamheid en veiligheid centraal staan, dan moet je alles in het werk stellen dat er door de overheid geleverd wordt. Als er knelpunten zijn, dan sleep je gewoon de verantwoordelijken bij elkaar en die moeten ze dan oplossen.”

De lof van de integrale afweging

Die focus op het systeem heeft nog een pervers effect. “Het systeem dwingt in mijn visie tot allerlei vormen van verantwoording, maar een centrale en integrale afweging ontbreekt. Op een moment moet er ook binnen de overheid een totaalafweging worden gemaakt over de belangen die bij een beslissing op het spel staan.” Die afweging zit nu verstopt in allerlei procedureel gedoe.

Brinkman ziet dat ook in zijn huidige sector. “Het is te dol, dat er rondom de bouwfraude vier momenten zijn waarop we ons moeten verantwoorden aan verschillende toezichthouders. Er moet één instantie zijn, die alle wetten op een moment tegen elkaar afweegt en een oordeel velt.”

Overheid en maatschappij in spiegelbeeld

Tegelijkertijd is die gebrekkige productiegerichtheid natuurlijk niet het enige probleem van de overheid. “De afgelopen decennia hebben we een sterke individualisering, de-institutionalisering en flexibilisering meegemaakt. Daardoor vind ik de herkenbaarheid van de rol van de overheid geërodeerd.”

Bovendien wordt de overheid te centraal gezien. “We moeten beseffen, dat de overheid lokaal presteert.” De zichtbaarheid van de overheid is daarmee ook lokaal. Het middenveld is volgens Brinkman ook veranderd. “Het is vooral issuegericht geworden, waardoor steeds specifieke belangen tot algemeen belang worden verheven. Dat is niet goed voor de slagkracht van het middenveld. Boven op deze ontwikkelingen komt ook nog eens de ontwikkeling van de EU, waardoor de positie van Den Haag ook steeds verder gemarginaliseerd wordt.”

Wat te doen bij een identiteitscrisis?

Door al die ontwikkelingen worstelt de overheid met haar identiteit. “De ZBO-discussie, aangezwengeld door het rapport Kohnstamm, is daar een voorbeeld van.” Brinkman vindt de beweging die daarin zit richting een overheid die weer volledige controle heeft over de uitvoering “onzinnig”. Tegelijkertijd zijn er geluiden die zeggen dat het helpt het als de overheid juist meer diversiteit toestaat in haar beleid. Wat vindt Brinkman daarvan? “Ook dat lijkt niet echt te werken. Bij de pensioenen zien we wat variatie ontstaan en meteen wordt er hel en verdoemenis geschreeuwd over de rechtvaardigheid en het gebrek aan eenduidigheid”.

Er is bij de overheid ook een soort geïnstitutionaliseerd wantrouwen. “Als het echt moeilijk wordt of misgaat, dan heeft de overheid echt wel middelen om in te grijpen. Bij de woningbouwcorporaties wordt daar wel over geklaagd door de overheid, maar dat levert vooral een beperking van de ondernemingszin op.”

Meer ondernemen

“Het is niet voor niets dat we in Nederland zoveel zelfstandigen zonder personeel hebben. Dat zijn de mensen die zich hebben ontworsteld aan de ‘stroop’ van het systeem.” Hier komt Brinkman nog eens terug op de acties van zijn generatie. “Natuurlijk is het goed dat er systemen en goede procedures zijn ontwikkeld, maar je moet mensen wel zelf verantwoordelijk houden. Het systeem ontmenselijkt nu alleen maar. Als het lukt om mensen meer zelf verantwoordelijk te maken, dan worden er ook minder fouten gemaakt. Besluitvorming moet zorgvuldig, maar het duurt nu allemaal eindeloos.”

De charme van het incident

Dan komen we te spreken over het incidentalisme dat volgens velen regeert. Het incident kan een belangrijke symboolwerking hebben. “Het kan bijvoorbeeld de absurditeiten van een systeem blootleggen. De overheid zou die symboolwerking beter moeten begrijpen. Als je bijvoorbeeld een incident aangrijpt om te laten zien dat 99% goed gaat, dan kun je als overheid volgens mij veel winnen.” En dat dat niet altijd lukt is wel duidelijk. “Veel te vaak is het zo dat het onderliggende probleem vaag blijft. Daardoor wordt er alleen maar in de vlek gewreven, terwijl de kansen op verbetering niet worden gegrepen.”

Hypes en de veranderende overheid

De charme van de huidige instabiliteit van de politiek zijn minder groot. “Bij de volgende verkiezingen hebben we weer electorale schommelingen van vele tientallen procenten. Blijkbaar slaagt de politiek er niet in om een bepaalde ‘klantentrouw’ voor elkaar te krijgen.” Daar moet binnen de overheid wel iets mee gebeuren.

“Om beginnen moet de overheid volgens mij de verwachtingen bij burgers scherper maken. Het gaat erom dat overheid eerst haar kerntaken bepaalt en die vervolgens beter uitvoert”. Dat lijkt sterk op het Project Andere Overheid dat nu gaande is, of niet? Dat mag zo zijn, Brinkman is wel kritisch op wat daar gebeurt. “Natuurlijk is het verminderen van de regeldruk goed, maar er zitten ook verkeerde prioriteiten in, zoals die van de ZBO’s.”

De Andere Overheid zou zich meer moeten richten op de inhoudelijke kernthema’s. “Het gaat om tastbare zaken, zoals het regelen van de pensioenen, het vangen van boeven en het beschermen van de flora en fauna. Laat dat dan ook zien!”

Ook het kabinet kan nog belangrijke stappen zetten. “De regering zou het debat moeten starten over waar we nu in Nederland in gaan investeren, het moet leiderschap tonen. Het innovatieplatform mag dan mislukt lijken, ik vind wel degelijk dat het kabinet meer op economische stimulansen zou moeten inzetten.”

Van de dingen die voorbij gaan....

Thema’s komen en gaan, soms in de vorm van hypes. Wat vindt Brinkman de hypes van nu en van de toekomst? “De vergrijzing hebben we toch wel onderschat met zijn allen, en daarom zullen we straks weer ouderenpartijen hebben in de kamer.” Die werd dus onderschat, zo lijkt Brinkman te zeggen. “Tegelijkertijd zal de integratie vanzelf zijn natuurlijke loop zal krijgen.” Dat is dus een hype van nu die wel zal overwaaien.

“De nieuwe belangrijke trends zijn de verdere opkomst van de diensteneconomie, de opkomst van Azië en de opkomst van de creatieve industrie. Die stellen allemaal nieuwe eisen aan de Nederlandse economie.”

Wat zijn de trends in het openbaar bestuur? Lees ook:
Steeds meer nieuw beleid dat niet helpt
'De Nederlandse overheid heeft op drie terreinen een probleem. Dat geldt voor de beleidsvorming, de dienstverlening en het toezicht.'  Voor deze drie onderwerpen heeft Ralph Pans een veranderprogramma in gedachten. 'Geen optimalisatie van het bestaande systeem, maar innovatie.' Lees verder!
In de voetsporen van Johan van Oldenbarnevelt
Een gesprek met Rein Jan Hoekstra over de ontwikkeling van een Islamitische zuil en over een nieuwe tegenstelling tussen liberalen en confessionelen. Ontstaat er weer een zuilen- en stammenstrijd?