De maatschappij heeft andere wendingen genomen

Wat zijn, over een langere periode beschouwd, de trends in het openbaar bestuur? Welke ontwikkelingen mogen we op grond daarvan verwachten voor de komende tien, twintig jaar? En wat zijn misverstanden gebleken of  hypes? We vroegen het een aantal voormalig topambtenaren. Zij hebben de veranderingen van nabij meegemaakt en kunnen daar nu met enige afstand op terugzien. In het derde deel van deze interviewserie: oud Secretaris Generaal van VROM Roel den Dunnen.

• Fundamentele veranderingen
• Achterhaalde overheidscommunicatie met volwassen burgers
• Politici zijn professionele amateurs
• Lik-op-stuk beleid voor journalisten en het kiezen voor de aanval
• Over het nut van prestatieafspraken in tijden van bezuinigingen
• Gebrekkige feedback door afstand tussen uitvoering en beleid
• Het gelijk van Brasz en het gebrek aan lokale belastingen
• De botsing tussen de polder met Brussel en de paus
• Dode regels
• De grootste hypes en misvattingen

Drs. R. den Dunnen De heer Den Dunnen was van 1991 tot 2000 SG van het ministerie van VROM. Na aanvankelijk onder anderen zeeman en officier der infanterie te zijn geweest, werkte de heer Den Dunnen vanaf de jaren ’70 in het openbaar bestuur. Daarbij was hij voor de PvdA vanaf 1970 zowel lid van Provinciale Staten van Zuid-Holland (tot 1974) als van de gemeenteraad van Rotterdam. Daar bleef hij lid van tot 1990 en hij was meerdere malen wethouder en van 1986 tot 1989 loco-burgemeester van Rotterdam. Na een jaar DG van VROM te zijn geweest werd hij in 1991 aldaar SG van dit ministerie. Van 1992 tot 1997 was de heer Den Dunnen ook nog buitengewoon hoogleraar planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Momenteel is hij onder andere voorzitter van de Rijksakademie van Beeldende Kunsten.

Fundamentele veranderingen

Er is in de maatschappij de afgelopen decennia flink wat veranderd. Die ontwikkelingen vormen de achtergrond waartegen ook ontwikkelingen in het openbaar bestuur gezien kunnen worden.

1. Het egocentrisme is opgekomen. Het “ik” is belangrijker geworden en het narcisme is toegenomen.
2. Van vertrouwen in instituties zijn we ze gaan wanvertrouwen. Hoewel ook Drees een manipulator was, had hij wel het imago van ‘vertrouwensman’. Tegenwoordig is wantrouwen veel gewoner, niet alleen richting overheid, maar ook naar andere instituties.
3. De sociale verbanden lijken weg te zijn gevallen. De mensen zijn losgeslagen van instituties als kerken, vakbonden en andere sociaal-economische organisaties.
4. De wereld is steeds verder geïnternationaliseerd. Dat geldt niet voor alles, maar we praten er in ieder geval ook heel veel over.
5. Er zijn grote migratiestromen op gang gekomen, zoals we die al lange tijd niet meer kenden. Het is ook logisch, als je in een arm land woont en weinig perspectieven hebt, dan wil je wel naar gebieden waar het beter is.

Als loco-burgemeester van Rotterdam had ik bij afwezigheid van de burgemeester als taak het toezicht houden op de acties van de politie, bijvoorbeeld tijdens uitgaansavonden. Op dat soort avonden houden heel veel jonge agenten toezicht op het uitgaan van hun leeftijdsgenoten. Dat is een zware opgave, maar toch waren er maar 50 tot 100 klachten van onterecht politiegeweld per jaar. Dat is echt heel weinig gezien het enorme aantal publiekscontacten van de politie per jaar, wat in de honderdduizenden moet lopen. Juist daarom is het eigenlijk ook zo vreemd dat het vertrouwen in dat deel van de overheid zo laag is.

Achterhaalde overheidscommunicatie met volwassen burgers

De ambtenarij organiseert nog vaak aan het einde van beleidsprocessen inspraak. Maar dat is helemaal niet het soort communicatie dat bij deze tijd past. De burgers organiseren zich zo makkelijk en snel via internet en e-mail dat je dan als overheid op een grote achterstand kan komen. Als een burger een probleem heeft kan hij binnen heel korte tijd deskundigen en medestanders vinden, die met hem tegen overheidsplannen te hoop willen lopen. Politici herkennen dat trouwens beter dan veel ambtenaren. Eigenlijk zijn veel ambtenaren nog veel te intern gericht.

Vanachter het bureau kan je de tegenstand tegen bijvoorbeeld de Betuweroute organiseren. Via internet kun je snel specialistische kennis mobiliseren; juristen, planologen of welke kennis je ook maar nodig hebt. Dat geeft de burger, veel meer dan vroeger, de mogelijkheid om ook inhoudelijk op hetzelfde niveau te spreken als de overheid. De burger is volwassen geworden en daar heb je als overheid dus mee te maken.

Politici zijn professionele amateurs

Politici worden steeds sneller gekozen en blijven kort. En dat terwijl politici gemiddeld een jaar nodig hebben om in te werken en eigenlijk pas in hun 2e termijn echt effectief kunnen worden. Het is ingewikkeld om bijvoorbeeld een ministerie aan te sturen of wethouder te zijn. Het duurt even voor je weet aan welke touwtjes je moet trekken en met wie je moet samenwerken.

In de politiek word je ook vooral effectief  als je een goede persoonlijke band met je collega’s hebt. Op die manier kun je een clubje vormen en als je dan allemaal ervaring hebt, weet je wat te doen om vooruit te komen. Als je trouwens een stad in rijdt, kun je eigenlijk wel zien of er een goed bestuur zit. Als het bestuur slecht is, dan zie je dat terug op de straat; aan hoe de stad is ingericht, of er troep ligt op straat enzovoort.

Toch blijven politici de amateurs en ambtenaren de professionals. Die amateurs hebben overigens wel heel andere rol dan de professionals. Hoewel een club topambtenaren het in 1992 al eens was over het invoeren van Rekeningrijden, serveerde Maij-Weggen dat voorstel wel af. Hoewel dat tot grote frustratie was van de club ambtenaren had ze wel gelijk. Politici moeten de haalbaarheid van voorstellen heel goed kunnen inschatten. En rekeningrijden was toen niet haalbaar.

Niet alle topambtenaren hebben dat politieke gevoel. Ook voor mij was het politieke spelletje in Den Haag wel eens lastig. Het niet doorgaan van grote projecten, alleen omdat de politieke wind veranderde, was best lastig te verkroppen. Maar ik heb er wel veel profijt van gehad dat ik ervaring had als politicus voordat ik bij VROM kwam werken; daardoor kon ik de politieke afweging beter begrijpen.

Lik-op-stuk beleid voor journalisten en het kiezen voor de aanval

Eigenlijk is het schokkend hoe ontzettend ongeïnformeerd journalisten vaak zijn. Ze hebben een slechte dossierkennis. Steeds weer worden bijvoorbeeld over de Betuweroute “nieuwe dingen” gepubliceerd. Twijnstra en Gudde heeft eens in opdracht van de Tweede Kamer alle publicaties en besluiten over de Betuweroute geïnventariseerd: zó’n stapel rapporten waarin alles tot de bodem was uitgezocht en geconstateerd (overigens met instemming van de Tweede Kamer) dat er geen ernstige lacunes qua kennis waren. Hoewel bijvoorbeeld het onrendabele karakter van de lijn vanaf het begin bekend was bij politici en journalisten, schreeuwen de media toch weer moord en brand als dat weer eens in het nieuws komt. Dan staat er in de krant dat “we het niet wisten”. Nou, wel dus.

De omgang met de pers is juist daardoor wel heel belangrijk. Je zorgt voor goede voorlichters en dat er goede inlichtingen richting de pers gaan. Uitgangspunt moet zijn dat je gewoon alles tegen de pers durft te zeggen. Daarin ben ik maar twee keer echt teleurgesteld door de berichtgeving van de betrokken journalisten. Als je weet en beseft hoe ze werken, dan kan je er heel goed mee omgaan.

Interessant was wel dat een lik-op-stuk beleid daarin heel goed werkt. In samenwerking met een paar andere SG’s werd een actieve manier van reageren ingezet. Bijvoorbeeld werden op persoonlijke titel boze brieven naar journalisten geschreven die zich denigrerend of onjuist over ambtenaren hadden uitgelaten in de publiciteit. Dat hielp behoorlijk goed om het gedrag van die journalisten te veranderen. De druk die Fortuyn op de pers legde was trouwens zeer boeiend. Door zijn heel kritische houding liet hij zien dat je de pers ook op zijn eigen terrein kunt verslaan.

De overheid zou trouwens vaker gewoon de aanval moeten kiezen in plaats van lijdzaam de beeldvorming over zich heen te laten komen. Ien Dales pikte bijvoorbeeld ook weinig van de pers. Dat kon ze ook, door haar sterke persoonlijkheid, maar het werkte wel goed.

Over het nut van prestatieafspraken in tijden van bezuinigingen

Een belangrijke ontwikkeling binnen de overheid is het ontstaan van prestatieafspraken. Hoewel het wantrouwen wellicht gevoed wordt door het maken van afspraken, is vragen wat mensen eigenlijk aan het doen zijn echt toe te juichen. Managementcontracten binnen de overheid werken ook heel goed.

Het is bijvoorbeeld heel goed om prestatieafspraken te maken in tijden van bezuinigingen. Als je ze eenmaal hebt gemaakt, dan kun je politici dwingen afwegingen te maken. Als het bijvoorbeeld gaat om het maken van wetten, moet je politici gewoon laten kiezen welke 40 van de 200 ze snel af willen hebben. Als er dan iets aan de hand blijkt te zijn met een van de andere 160, ontstaat er natuurlijk veel stress bij politici. Als ambtenaar heb je de plicht de politicus te wijzen op de consequentie van bepaalde besluiten, al moet je natuurlijk altijd loyaal meewerken aan het oplossen van problemen.

Politici moeten kiezen waar bezuinigingen mogelijk zijn. En dat lukt beter als je goede afspraken hebt over de relatie tussen input en output. Een bijltjesdag klinkt negatief, maar rapporteren en het checken van de uitvoering werkt goed.

Gebrekkige feedback door afstand tussen uitvoering en beleid

Steeds meer uitvoerende diensten worden verzelfstandigd in Nederland. Die ontwikkeling stemt tot zorgen als het gaat om het garanderen van de feedback tussen uitvoering en beleid. Exemplarisch voor de risico’s die je dan loopt is de staking van het gevangenispersoneel tegen het 2-op-1 cel beleid. Het is, juist binnen de overheid, noodzaak om dat soort feedback goed te organiseren. Alleen vertrouwen op de Tweede Kamer kan daarvoor eigenlijk niet. Zij toetst wel, maar is onvoldoende in staat om dergelijke ontwikkelingen te stoppen als dat nodig is.

Overigens is het bij de overheid wel complicerend dat projecten zo lang duren. Begin jaren ’90 werden de VINEX-wijken nog als vernieuwend bestemd, maar nu zien we het vaak als heel eentonige wijken. Door de langdurige planvorming loopt de beleving van de VINEX-wijken uit de pas met hun bedoeling en is dat moeilijk te repareren.

Ik heb eens een simulatie van marktwerking op het ministerie van VROM losgelaten. In een marktsituatie word je afgerekend door je klant, door een onafhankelijke beoordeling. Een dergelijke onafhankelijke beoordeling is ingevoerd op het ministerie door directies interviews te laten houden met hun ‘afnemers’. Daardoor kon duidelijk gemaakt worden wat er nu verbeterd kon worden aan de dienstverlening. Het was een succesvolle manier om te komen tot andere gedragingen in plaats van anders lullen, en op gedragingen dien je te worden afgerekend.

Het gelijk van Brasz en het gebrek aan lokale belastingen

Centraal uitgangspunt bij de verhoudingen tussen de bestuurslagen in Nederland moet zijn dat je een eenheid van probleem, besluit en territoir nastreeft. Dat is eigenlijk het uitgangspunt van Brasz.

Er is de afgelopen jaren veel veranderd in de verhouding tussen de bestuurslagen. Lagere overheden worden bijvoorbeeld tegenwoordig consequent andere overheden genoemd. Paradoxaal is wel dat de lokale overheden in Nederland, vergeleken met omringende landen, zo weinig eigen belastingdebiet hebben. Dat zou verbeterd moeten worden. Naast deze emancipatie van de lokale en provinciale overheden, heeft ook de EU steeds meer gezag van de nationale staat overgenomen. Toch blijft er een raison d’être voor de nationale overheid.

Gemeentes kunnen namelijk best autonomie krijgen, maar problemen moeten wel op het juiste schaalniveau worden aangepakt. Als we bijvoorbeeld iedere gemeente in de Randstad zijn eigen paar huisjes gaan laten bouwen, slibt die hele Randstad binnen de kortste keren dicht.

Provincies zijn vooral goed in controleren, maar niet in uitvoeren. Daarom moet je ze dat soort taken ook niet geven. Toen de provincie Zuid-Holland bepaalde uitvoerende diensten van de gemeente Rotterdam overnam, ging dat ook al snel mis. De provincie is gewoon niet geëquipeerd voor uitvoerende taken.

De botsing tussen de polder met Brussel en de paus

Sommige mensen vinden dat er in Nederland veel te veel overlegt wordt en te weinig gedaan. Die cultuur van de Mushawara is in Nederland echter al zo ontzettend oud, dat die echt niet zomaar verandert. Al in de tijd van de Staten van Holland duurde het een jaar voordat de elf steden en dertig gieterijen van Friesland konden instemmen met het beleid van de Staten; vandaar ook de uitdrukking dat iets gaat op zijn elf-en-dertigst.

Dat ge-mushawara zit gewoon in onze genen. Overigens botst dat soms flink met de buitenlandse cultuur. De ESF fraude komt ook voort uit discussies in Nederland waarin we het eens werden over wijzen van toewijzing van de subsidies die gewoon niet in overeenstemming waren met de regels. Uiteindelijk wees Brussel ons gewoon hierop. En in de discussie over het homohuwelijk, die recentelijk door de paus werd begonnen, leek het ook wel alsof we bozer waren over het feit dat we niet van tevoren waren geraadpleegd dan over de uitspraken van de paus zelf.

In al dat gepolder is het trouwens ook gewoonte om alles openbaar te maken, terwijl dat in het buitenland al gauw als lomp en bedreigend wordt ervaren. In EU-verband is niet gewoon om alle opvattingen zomaar op tafel te leggen.

Die overweging geeft eigenlijk ook wel twijfel over de zin van het vastleggen van allerlei afspraken over prestaties, nu ik daar zo over nadenk. Misschien moeten we ook wel niet proberen alles helemaal in regels en afspraken vast te leggen. Toch blijf ik erbij dat het maken van managementafspraken in veel gevallen heel nuttig is.

Dode regels

Er zijn in Nederland heel veel dode regels. In Rotterdam was er bijvoorbeeld een regel voor winkeliers, die aangaf wat er binnen 2 meter van de etalage mocht staan. Let wel, daarmee wordt niet het trottoir, maar de binnenkant van de winkel bedoeld. Dat soort regels wordt dus nooit gehandhaafd. Politici scoren echter met het maken van regels. Veel van die regels blijken later geen relevantie meer te hebben. Dat geldt bijvoorbeeld voor een regel in de kampeerwet over de hoogte van kranen op kampeerplaatsen. Toen ik die wet in concept langs zag komen verbaasde ik me erover dat daarin was vastgelegd hoe hoog de kranen moesten zijn. Niemand kon me uitleggen waar deze bepaling goed voor was. Maar omdat er enige haast was bij de behandeling van de wet is deze bepaling blijven staan. Ik weet nog steeds niet waarvoor deze regel dient.

De grootste hypes en misvattingen

Een hype van dit moment is de focus op het persoonlijke. Het lijkt bijvoorbeeld alleen maar te gaan om de strijd tussen Heinsbroek en Bomhoff, terwijl ze beiden veel kwaliteiten hadden kunnen hebben voor het openbaar bestuur. Helaas is de trend voorlopig dat men steeds narcistischer wordt en dat het steeds meer om de personen zal gaan. Dat is slecht voor de productiviteit binnen de overheid.

Een andere mislukking, althans in mijn achtertuin, is de Nieuw Links beweging, waar we expliciete opvattingen over de maakbaarheid van de samenleving, de rol van de overheid en de zegggenschap van de burgers hadden. Het is misschien jammer, maar veel van de beloften van de jaren ’70 zijn niet ingelost. De maatschappij heeft andere wendingen genomen.

Bart Drenth is Managing Director bij Berenschot Public Management, Niels Kastelein is junior-adviseur bij Berenschot Procesmanagement.

Eerdere interviews in deze serie
De overheid dreigt instabiel te worden
Bart Drenth en Niels Kastelein
Een gesprek met Gerrit Blom over de stabiliserende rol van de overheid. Over de niet te stoppen regelzucht en het verstoorde evenwicht in het openbaar bestuur.
Het primaat van de politiek is onzin
Bart Drenth en Niels Kastelein
Een gesprek met Harry Borghouts over de steeds moeizamere verhouding tussen politici en ambtenaren en over de noodzaak van verdere verzelfstandigingen. Regeert incidentalisme het openbaar bestuur?