Schuilt in jouw organisatie ook een toeslagenaffaire

Sinds de verschijning van het eindrapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag staat de vraag ‘Hoe het zover heeft kunnen komen?’ centraal. Hoe is het mogelijk dat goedwillende burgers jarenlang hardvochtig zijn gekneveld door de belastingdienst en dat hun angsten, zorgen en klachten nergens gehoor vonden? Niet bij de Belastingdienst, niet bij het kerndepartement, amper bij volksvertegenwoordigers en niet bij de rechtspraak

Hoe kan dat?

Werken er in de publieke sector dan alleen maar kille, starre bureaucraten? Dat staat eerlijk gezegd haaks op mijn persoonlijke ervaringen en is verder ook moeilijk voor te stellen. Ik ken vooral ambtenaren die ‘het goede willen doen’ en weloverwogen bijdragen aan de publieke zaak. Volgens de Ondervragingscommissie was er (desondanks) sprake van ernstige en langdurige systeemfouten: kabinet, parlement, opdrachtgever, uitvoerder en rechters hebben jarenlang een situatie laten voortbestaan waarin burgers het slachtoffer werden van een keiharde en ongevoelige uitvoeringspraktijk. 

Na de publicatie van het rapport begon het grote vingerwijzen. In de Nederlandse bestuurscultuur moet er altijd een bestuurder (eind)verantwoordelijk zijn voor de problemen. Het is logisch om de schuld bij de minister-president te leggen (‘het fiasco van de Rutte-doctrine’) en topambtenaren van de Belastingdienst te beschimpen (‘ze moeten worden aangeklaagd’). De rest is bestuurskundige historie. Het kabinet is gevallen, de goede voornemens zijn benoemd (een nieuw stelsel) en de Parlementaire Enquête aangekondigd.

Het is evident dat er jarenlang vreselijk veel fout is gegaan bij de kinderopvangtoeslag. De problemen lijken zelfs al veel langer te bestaan dan we tot op heden dachten. Dit is tragisch voor alle betrokken ouders en beschamend voor bestuurders en uitvoerders. Logisch beleid trekt een zware wissel op het leven van mensen. 

Is het patroon van repressie, argwaan en regelzucht dat in deze casus zichtbaar is uniek? Schuilt er niet in de ziel van menig organisatie een Belastingdienst? Ik ben bang van wel. Deskundigen wijzen al lange tijd op de problemen in de Jeugdzorg en bij de uitvoering van de Participatiewet. De (vertraagde) invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2022 is bedoeld om een omslag te maken van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’. Deze wet wil het vertrouwen in de verantwoordelijkheid van burgers voor de fysieke leefomgeving bevestigen. Dat is niet voor niets. 

Eén van de grootste zorgen van ambtenaren bij het bedenken van ‘menselijke’ oplossingen is precedentwerking. Dit argument hoor ik te pas en te onpas. Maatwerk is vreselijk. Burgers kunnen rechten ontlenen aan vergelijkbare situaties. Laat dit op je inwerken. Het kan immers twee dingen betekenen: het beleid deugt niet (en maak dan van maatwerk het nieuwe beleid) of het beoordelingsvermogen van de behandelend ambtenaar schiet te kort. De angst voor precedentwerking is asymptomatisch voor de logica van de systeemwereld. 

De Belastingdienst is overal.

Met alle problemen van dien. In een recent essay over de dienstbaarheid van de overheid concludeert de nationale Ombudsman Van Zutphen bijvoorbeeld dat ‘de overheid problemen niet bij de wortel wil aanpakken en weigert het eigen systeem te veranderen’. De overheid is volgens Van Zutphen overtuigt van het eigen gelijk en niet bereid dominante opvattingen en zienswijzen ter discussie te stellen. Het falen van inspraak- en participatietrajecten in de fysieke leefomgeving en het sociaal domein spreekt bijvoorbeeld boekdelen. Illustratief vind ik ook de neiging van (top)ambtenaren om -te allen tijde- de eigen bestuurder uit de wind te houden en zich te schikken naar diens beleidsopvattingen. Loyaliteit is een belangrijke kwaliteit, maar als ‘loyaliteit’ verwordt tot ‘serviliteit’ ligt de Belastingdienst op de loer. Hoe ernstig is dit?

Veel bestuurders en ambtenaren zullen desgevraagd antwoorden dat de problemen van de Belastingdienst binnen hun organisatie niet kunnen voorkomen. Dit antwoord is begrijpelijk. Want wie wil zichzelf nu gelijkstellen aan de Belastingdienst? Maar is het ook terecht? Ik vrees dat in de antwoorden sprake is van een ‘optimisme bias’, de neiging om de eigen situatie te positief te waarderen en het risico op problemen te onderschatten. De optimisme bias is bekend. Bij ingrijpende stelselwijzigingen en de uitvoering van grote projecten is er ook vaak sprake van: ondanks alle lessen uit het verleden blijkt de overheid zich bijvoorbeeld keer-op-keer te vertillen aan grote ICT-projecten. Ik vrees dat in veel (publieke) organisaties een Belastingdienst schuilt. Dit zijn organisaties met een ongezond leerklimaat, met dominante bestuurders, volgzame managers, een gesloten cultuur en een zwakke kennisinfrastructuur.   

Van Zutphen beëindigt zijn boeiende essay met de vurige uitroep dat het ‘schandalig is dat we nu pas reflecteren en met de blik achterwaarts vaststellen wat er is misgegaan. Uiteindelijk gaat het erom dat we volle kracht vooruit bouwen aan de versterking van de instituties’.

‘Versterking van de instituties’ roept bij mij het beeld op van nieuwe protocollen, structuren, systemen en dergelijke. De reactie van het kabinet op het eindrapport van de ondervragingscommissie staat inderdaad vol met systeemmaatregelen voor verbetering van de dienstverlening, raadpleging van burgers, transparante informatievoorziening en openbaarheid. Goedbedoeld zonder enig twijfel, maar of deze maatregelen organisaties versterken en bijdragen aan krachtige instituties waarmee we de uitdagingen van het post-Covid tijdperk te lijf kunnen?

In één alinea van de kabinetsreactie op het eindrapport wordt ook aandacht besteed aan het lerend vermogen van de overheid: ‘De overheid moet open staan voor wat er beter kan. Met signalen van ouders, hulpverleners en de rechtspraak werd te weinig gedaan. Als de overheid geen oog heeft voor de praktijk, leert ze ook niet van wat er misgaat. Daarom zorgen we ervoor dat ambtenaren en politici veel vaker spreken met mensen uit de praktijk. We gaan beter kijken of regels wel uitpakken in het dagelijks leven zoals ze zijn bedoeld’. Wat staat hier? De overheid wil zich blijkbaar open stellen voor andere denkbeelden en zienswijzen. De Haagse stolp verlaten. En reflecteren op eigen opvattingen en waarden. Ik ben benieuwd. Als jongeren na de invoering van de avondklok hun woede niet kunnen bedwingen, verklaart de minister-president plompverloren ‘dat hij niet is geïnteresseerd in sociologische verklaringen voor dit wangedrag’. Laat er geen misverstand over bestaan. Ook ik vind dat er sprake was van ernstig wangedrag. Maar de woorden van de minister-president zeggen veel over de kracht van zijn overtuigingen.  

Lerend vermogen begint met lerend leiderschap

Als de woorden van minister-president Rutte maatgevend voor zijn politiek leiderschap in ons land, dan zijn de ‘gesprekken met mensen in de praktijk’ hooguit een schaamlap voor de prevalentie van zijn overtuigingen. Echte oplossingen vragen ander leiderschap.  noten:

Noten

• https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/pok
•  Overheid ziet in elke burger een fraudeur, Van Zutphen, R., Elsevier, 2 januari 2021.
• https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2021/01/21/kabinetsreactie-rapport-%E2%80%9Congekend-onrecht%E2%80%9D---samenvatting