Integriteit van overheidsorganisaties

• Operationaliseren van het begrip Integriteit
• Vier meetvelden
• Grondvorm van de integriteitskaart
• Vormen van laakbaar gedrag: meetvelden interne integriteit
• Meetvelden externe integriteit

Operationaliseren van het begrip Integriteit

In de eerste bijdrage van deze serie is het positief integriteitsconcept besproken. Dit concept is een noodzakelijk voorwaarde om integriteit van overheidsorganisaties preventief te kunnen benaderen ofwel te kunnen managen. Daarbij is aangegeven dat voor het managen van integriteit meer inzicht nodig is in de te beheersen objecten. Er is een eerste indeling gemaakt in interne en externe integriteit. Deze indeling wordt in deze bijdrage verder uitgewerkt. Daarmee wordt het begrip integriteit verder geoperationaliseerd.

Vier meetvelden

Het positieve integriteitsconcept impliceert binnen de gemeentelijke organisatie de toepassing van het zorgvuldigheidsbeginsel bij: 

1. Al het op de burger gericht overheidshandelen;
2. Het werken binnen de gemeentelijke organisatie.

Om ons beter te kunnen voorstellen wat dit betekent, moeten we nagaan wat hier zoal onderval. Een aardige indruk geeft het overzichtje uit de eerste bijdrage:

• Burger en zijn belangen;
• Middelen en informatie waarover ambtenaren beschikken (werktijd, informatie, communicatiemiddelen);
• Elkaar (niet intimideren, pesten, discrimineren, geweld toepassen);
• Organiseren (correct toedelen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden).

Het is denkbaar dat op basis van deze indeling (lange) lijsten worden opgesteld met mogelijke vormen van integriteitsschendingentijdens. Deze lijsten zouden tijdens een interview kunnen worden 'afgevinkt' of bij een enquête kunnen worden gebruikt. Bij de integriteitsaudit die ik bepleit, wordt hiervan echter geen gebruik gemaakt. De belangrijkste overwegingen hierbij zijn dat een dergelijke lijst nimmer compleet is, het invullen een plichtmatig karakter heeft en de organisatie er niet door wordt gemobiliseerd om het laakbare gedrag zelf te benoemen.

Dit laatste wordt, zoals in bijdrage III nog aan de orde komt, met de audit juist wel beoogd en ook bereikt. Toch is het om twee redenen zinvol om daarbij een opstapje in de vorm van een overzicht te hebben. Wij noemen dat overzicht de risico- of integriteitskaart. Het is een hulpmiddel om het doel van elke volgende integriteitsaudit weer scherp te kunnen afbakenen. Bij de start is dat nuttig omdat integriteit een begrip is dat snel kan verwateren. De kaart heeft een tweede functie. Hij maakt het mogelijk om de verschillende schendingen te categoriseren en dat is nodig om de resultaten van de audit in termen van typen laakbaar gedrag te kunnen scoren. In essentie is de integriteitskaart een 'landkaart' van integriteitsschendingen. Door het ordenen van de laakbare gedragingen worden er vier velden zichtbaar. Hiermee kan desgewenst binnen de gemeentelijke organisatie een vergelijking van de auditresultaten worden uitgevoerd.

Grondvorm van de integriteitskaart

De landkaart is gebaseerd op het al besproken onderscheid tussen interne en externe integriteit. Hierbinnen zijn steeds twee hoofdvormen onderscheiden. Bij de externe integriteit is de rechtstreekse benadeelde ofwel de organisatie (gemeente) dan wel de burger. Bij de interne integriteit is de rechtstreekse benadeelde ofwel de organisatie (gemeente) danwel een collega-ambtenaar. Er is dus een tweede dimensie aan toegevoegd, namelijk de onmiddellijk benadeelde partij. Samen leveren deze dimensies vier meetvelden op. Het operationaliseren van integriteit komt nu neer op het benoemen van typische vormen van laakbaar gedrag voor elk van de vier meetvelden. Hiermee wordt de grondvorm van de integriteitskaart gevuld. Het staat een overheidsorganisatie natuurlijk vrij om deze aan te passen en er meer maatwerk van te maken.

Deze combinaties laten zich weergeven in de volgende grondvorm.

Vormen van laakbaar gedrag: meetvelden interne integriteit 

Bij interne integriteitsschendingen zijn uitsluitend de eigen medewerkers van de gemeente rechtsstreeks betrokken. Denk daarbij bijvoorbeeld aan roddelen of een chef die zijn positie misbruikt. Te laat komen of roekeloos met de dienstauto omgaan zijn andere voorbeelden. De voorbeelden geven aan dat er twee vormen van laakbaar gedrag zijn te onderscheiden: 

1. Gedrag met betrekking tot de eigendommen van de organisatie; 
2. Gedrag met betrekking tot de medewerkers van de organisatie.

In het eerste geval is er sprake van ongeoorloofde zelfverrijking en in het andere geval van directe benadeling van anderen (collega's). Het benadelen van een collega is tevens een indirecte benadeling van de organisatie. Immers, het organisatieklimaat wordt er slechter door. Binnen elk van de dimensies is een zekere ordening naar ernst aan te brengen. Om dat mogelijk te maken, hebben we een aantal typische voorbeelden van laakbaar gedrag voor deze meetvelden opgenomen in de tabel. Deze ordening mag echter niet verabsoluteerd worden, want de ongelijksoortigheid van mogelijke integriteitsschendingen leidt tot de onvergelijkbaarheid ervan.

Twee hoofdvormen van interne integriteitsschendingen uitgewerkt in meetvelden.

Meetvelden externe integriteit

Bij externe integriteit zijn burgers, relaties van de gemeente, of andere derden betrokken. Hierna spreek ik gemakshalve over de burgers, maar in een concrete situatie moet dus gedifferentieerd worden.

Ook bij externe integriteitsschendingen kan de genoemde opsplitsing worden gemaakt:

1. Schendingen die de organisatie rechtsstreeks benadelen. In of via het contact met burgers loopt de gemeente inkomsten mis, betaalt teveel of lijdt zij een onterecht reputatieverlies. Het gaat hierbij steeds om schade aan fundamentele belangen van de gemeente. Hierbij zijn situaties te onderscheiden waarin derden profiteren en situaties waarin overwegend of uitsluitend sprake is van zelfverrijking van medewerkers van de gemeente. Ook de combinatie is mogelijk, bijvoorbeeld als de gunning van een bouwwerk niet juist verloopt. 
2. Schendingen die burgers rechtsstreeks benadelen. In tegenstelling tot de eerste categorie gaat het nu om burgers die benadeeld worden door de gemeente (dus door haar medewerkers tijdens de uitvoering van hun functie). Deze benadeling kan te maken hebben met een niet-correcte inhoudelijke behandeling (bijvoorbeeld: als reactie op een verzoek aan de gemeente) danwel een ongeoorloofde vorm van bejegening, al dan niet los van een specifieke context (bijvoorbeeld discriminatie bij wachttijd voor een loket). Een andere vorm van integriteitsschending is de situatie waarin de gemeente zelf zijn verplichtingen niet nakomt door een onjuiste toedeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Twee hoofdvormen van externe integriteitsschendingen uitgewerkt in meetvelden.

Ook bij de uitwerking van deze meetvelden is weer geprobeerd om de typische vormen van laakbaar gedrag volgens een ordening weer te geven. Hoe verder men in de rij afdaalt hoe laakbaarder, althans zo lijkt het. Ook hier moet weer gewaarschuwd worden dit niet absoluut te nemen. De concrete situatie bepaalt de ernst. Niettemin is de operationalisering in de vorm van vier meetvelden met hun daarin ondergebrachte vormen van laakbaar gedrag toch een hulpmiddel om integriteit bespreekbaar te maken. Hiervan kan geprofiteerd worden bij het uitvoeren van de integriteitsaudit; ook is het een hulpmiddel om de auditresultaten te kunnen scoren en te kunnen vergelijken.

Leo Kerklaan is partner van Holland Consulting Group. In zijn advieswerk richt hij zich op prestatiemanagement. Hij heeft de integriteitsaudit ontwikkeld. Auditing en het ontwerpen van diagnoses op maat hebben zijn speciale belangstelling. Hierover zijn diverse publicaties van zijn hand verschenen, w.o. in de Kluwer kwaliteitsserie het boek Effectief Diagnose stellen in Organisaties. Hij is te bereiken via kerklaan@euronet.nl.