Wat zijn, over een langere periode beschouwd, de trends in het openbaar bestuur? Welke ontwikkelingen mogen we op grond daarvan verwachten voor de komende tien, twintig jaar? En wat zijn misverstanden gebleken of hypes? We vroegen het een aantal voormalig topambtenaren. Zij hebben de veranderingen van nabij meegemaakt en kunnen daar nu met enige afstand op terugzien. In het eerste deel van deze interviewserie: oud Secretaris Generaal Justitie en tegenwoordig Commissaris van de Koningin in Noord-Holland Harry Borghouts.
- Politiek primaat: de laatste stuiptrekking van een achterhaald idee
- De uitvoering heeft meer nadruk gekregen
- Maar ook voor incidenten is er meer aandacht; de media maken nieuws
- Meer verzelfstandigingen zijn onontkoombaar
- De overheden moeten beter samenwerken
- Grenzen aan de vrijblijvende samenwerking
- Gedeconcentreerde handhaving bij de provincies
- Één nationaal politiekorps
- Nieuwe territoriale indelingen op de langere termijn
- Ambtenaren moeten werken in de schaduw van het bestuur
- overheid moet zich een goede werkgever tonen">De overheid moet zich een goede werkgever tonen
 |
Een gesprek met Harry Borghouts over een veranderende verhouding tussen beleid en uitvoering. Over noodzaak van verdere verzelfstandigingen en de steeds moeizamere verhouding tussen politici en ambtenaren. Regeert incidentalisme het openbaar bestuur? En is de overheid nog wel een goed werkgever? En: krijgen we eindelijk één nationaal politiekorps? |
Mr. H.C.J.L. Borghouts
Harry Borghouts (1943) begon zijn loopbaan in 1961 bij de marine. Na vanaf 1974 enkele jaren thuis voor zijn dochter te hebben gezorgd en zijn studie rechten te hebben afgerond, trad hij in 1977 in dienst bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hij bekleedde daar verschillende functies op diverse werkterreinen; de rechtspositie van ambtenaren; het beleid met betrekking tot het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds; reorganisatie van de bestuurlijke structuur van de politie en de vorming van de 26 huidige (regionale) politiekorpsen. Van 1992 tot 1996 was hij directeur-generaal voor openbare orde en veiligheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Van 1996 tot 2002 was hij de hoogste ambtenaar van het ministerie van Justitie. Op 17 juni 2002 werd de heer Borghouts benoemd tot commissaris van de Koningin in Noord-Holland
Politiek primaat: de laatste stuiptrekking van een achterhaald idee
Het grootste misverstand dat voortkomt uit de paarse kabinetten is de slogan 'het primaat van de politiek'. Het idee is volkomen misplaatst en past niet meer bij een samenleving die steeds meer horizontale verhoudingen kent. Vanuit Den Haag kun je niet het hele land regeren. De grote nadruk op het primaat van de politiek heeft niet gewerkt en heeft vooral de verhoudingen onder druk gezet. Gelukkig lijkt het erop dat de politiek dit onzalige idee weer heeft verlaten.
Hetzelfde lijkt te gelden, maar daarover ben ik wat voorzichtiger, voor het begrip 'nieuwe politiek'. Je kunt de politiek niet ineens heel anders laten functioneren. Al te grote veranderdrift loopt stuk op de weerbarstige praktijk van alledag. Je moet dat dus ook niet aan de burgers beloven. De 'nieuwe politiek' is tot nog toe een teleurstelling.
Veel verstandiger is het te accepteren dat veranderingen niet meer van bovenaf kunnen worden opgelegd en dat de overheid het niet meer alléén voor het zeggen heeft. Al houdt de overheid natuurlijk wel de beslissingsmacht om de knoop uiteindelijk door te hakken, als dat nodig is.
De uitvoering heeft meer nadruk gekregen
Een algemene ontwikkeling op rijksniveau is de verschuivende aandacht van beleid naar uitvoering. Dat is ook nodig. Zo heb ik initiatieven gesteund voor een betere verhouding in de beloning tussen beleid en uitvoering. Daar zat iets krom; beleidsmedewerkers verdienden al gauw meer dan diegenen die verantwoordelijk waren voor de uitvoering, ook al was hun taak lichter en kenden ze veel minder afbreukrisico. Over het algemeen kun je zien dat de aandacht voor uitvoeringskwesties is toegenomen, ook in het overleg van de Minister met de Tweede Kamer.
Maar ook voor incidenten is er meer aandacht; de media maken nieuws
De laatste jaren wil men nogal eens doorschieten in een fixatie op incidenten. Dat komt ook doordat de interactie tussen de Minister en de Tweede Kamer steeds meer wordt gevoed door de media. Deze zijn in scherpe onderlinge concurrentie om als eerste het nieuws te brengen. En de media komen daarbij steeds vaker in de verleiding nieuws te maken. In mijn tijd bij Justitie heb ik daar verschillende voorbeelden van meegemaakt. Zoals de berichtgeving over de tragische dood van 58 Chinese verstekelingen in een Nederlandse vrachtwagen. De media legden hierbij een oneigenlijk verband tussen verschillende onderzoeken die gaande waren.
Kamerleden reageren ook soms wat onbesuisd op ontwikkelingen als hen een microfoon onder de neus wordt geduwd. Ze zeggen dan zaken waar ze later spijt van kunnen krijgen. Daarmee ontstaan weer nieuwsfeiten en zo worden bepaalde affaires buiten proportie opgeblazen. Ik ben ervan overtuigd dat veel kamerleden achteraf liever wat terughoudender waren geweest in hun uitspraken over bijvoorbeeld bolletjesslikkers.
Meer verzelfstandigingen zijn onontkoombaar
In de jaren '80 waren externe verzelfstandigingen erg in de mode. Dat was in de jaren '90 plotseling afgelopen en tot de dag van vandaag blijven ze grotendeels taboe. Toch denk ik dat verdere verzelfstandigingen onontkoombaar zijn. Er kunnen alleen kleine flexibele kerndepartementen komen van maximaal 1200 tot 1400 ambtenaren als alle uitvoerende taken worden verzelfstandigd. De dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) die de gevangenissen beheert is de grootste van het departement Justitie. Die dienst zou verzelfstandigd moeten worden.
Het is zelfs verstandig als een aantal gevangenissen helemaal wordt geprivatiseerd. Dat werkt in het Verenigd Koninkrijk heel goed. Op die manier blijven ook de andere instellingen alert omdat er een alternatief is. Nu is ten minste de helft van de TBS-instellingen al privaat georganiseerd, dus ik zou niet weten waarom dat bij gevangenissen niet zou kunnen.
Verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties moeten zich publiekelijk verantwoorden door te laten zien welke diensten ze verlenen. Een instantie als de Informatie Beheer Groep moet die verantwoording niet alleen afleggen aan de minister, maar ook aan bijvoorbeeld de studenten die afhankelijk zijn van de diensten van de IB Groep.
Ministers zouden, als het gaat om uitvoeringskwesties, vaker moeten kunnen zeggen 'daar ga ik niet over'. De minister is aanspreekbaar op hoe hij de relatie met een uitvoeringsorganisatie heeft geregeld, niet op afzonderlijke incidenten. Het ligt echter niet in de aard van politici om dit soort opmerkingen te maken.
De overheden moeten beter samenwerken
De verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de overheidslagen hoeft in principe niet anders. Wel zal uiteraard Europa zich steeds nadrukkelijker als bestuurslaag laten gelden. We gaan naar een federatief Europa met een volledige trias politica. En er zullen meer taken op Europees niveau worden uitgevoerd, in aanvulling op wat nationaal is.
De verdeling van verantwoordelijkheden tussen rijk, provincies en gemeenten hoeft in grote lijnen niet te veranderen. Al twintig jaar wordt over dit onderwerp nagedacht. Na de commissie Vonhoff volgden nog diverse andere. Maar steeds wordt daarbij schromelijk onderschat hoe ingewikkeld en ingrijpend het veranderen van de bestuurlijke verhoudingen is. Daardoor is van alle ideeën voor hervorming dus ook niet zoveel terecht gekomen.
Ik zie daarom veel meer in een andere en betere samenwerking tussen de overheden. We moeten af van het idee dat alles van boven met een decreet kan worden opgelegd. Dat werkt vaak niet, zoals blijkt uit veel door het rijk opgelegde gemeentelijke herindelingen. Ik ben dan ook blij met de passage in het regeerakkoord dat er deze periode geen gedwongen herindelingen zullen komen.
Beter is het als gemeenten zelf kiezen voor een eventuele fusie. Dat is een voortgaande trend. Gemeenten komen zelf tot de conclusie dat ze betere dienstverlening kunnen leveren als ze samengaan. Zolang gemeentes die noodzaak niet voelen, moet je samenwerking als overheid ook niet op willen leggen. Bennebroek is daarvan een voorbeeld. Hoewel deze gemeente slechts 5000 inwoners kent, zijn deze over het algemeen tevreden over de dienstverlening van hun gemeente. Zolang dat zo blijft hoeft daar van mij geen herindeling plaats te vinden.
Grenzen aan de vrijblijvende samenwerking
Als het er echt op aan komt moeten overheden wel hun beslissingsmacht laten gelden. Een voorbeeld hiervan is de Betuwelijn. Daarbij schiet de overlegcultuur naar mijn idee te ver door. In alle gemeenten waar de nieuwe spoorlijn is gepland moet de gemeenteraad een nieuw bestemmingsplan goedkeuren en in iedere gemeenten wordt de nut- en noodzaakdiscussie opnieuw gevoerd. Dat moet anders en efficiënter.
Een ander voorbeeld waarover te lang vrijblijvend is gepraat is de N201, de drukste provinciale weg van Nederland. Ik vind het onbestaanbaar dat hierover al 40 jaar wordt gediscussieerd zonder dat er een oplossing voor de problemen komt. Er is een duidelijk gebrek aan bestuurlijke daadkracht.
Gedeconcentreerde handhaving bij de provincies
Hoewel ik niet verwacht dat er grote veranderingen plaats zullen vinden in verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheden, verwacht ik wel enkele verschuivingen. Het ligt bijvoorbeeld voor de hand dat gedeconcentreerde handhavingstaken van het rijk naar de provincies zouden verschuiven. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over het regionale toezicht op milieu.
Één nationaal politiekorps
Verder zal er sprake zijn van één nationaal politiekorps onder de Minister. Deze verandering kan binnen 4 à 5 jaar plaatsvinden. Van de huidige 25 regionale korpsen en de KLPD zullen we snel gaan evolueren naar een onder een minister vallend korps. Er is in het huidige syteem een democratisch gat omdat er geen rechtstreeks gekozen orgaan is waaraan de korpsbeheerder direct verantwoordig aflegt. Het korps Amsterdam/Amstelland is bijvoorbeeld groter dan Amsterdam. Bovendien heeft het huidige systeem als nadeel dat er niet op nationaal niveau prioriteiten kunnen worden bepaald. Als de minister de witteboordencriminaliteit wil aanpakken, zou hij niet 25 contracten moeten hoeven sluiten.
Wanneer er een nationaal korps komt, is het logisch dat de minister van Justitie eindverantwoordelijk wordt en niet de minister van BZK. Al ben ik daar nog niet helemaal uit. Het grootste deel van de taken van de politie ligt op het justitiële vlak, de taak voor het handhaven van de openbare orde (BZK) is veel kleiner.
Het 'driehoeksoverleg' tussen burgemeester, officier van Justitie en korpschef krijgt dan een ander karakter. De rol van de korpschef wordt sterker, omdat hij niet meer hiërarchisch onderschikt is aan de burgemeester, maar spreekt namens de minister. Als we een gekozen burgemeester krijgen, zouden deze verhoudingen overigens wel eens flink kunnen veranderen.
Nieuwe territoriale indelingen op de langere termijn
Op de lange termijn zullen er ook wel nieuwe territoriale indelingen komen. Die zijn het meest waarschijnlijk in het westen van het land. De economische samenhang is daarbij doorslaggevend. Te denken valt aan een nieuwe indeling voor het gebied dat van IJmuiden via Amsterdam doorloopt naar Amersfoort en Lelystad. Dat zou over een jaar of dertig onder één bestuur kunnen vallen. Iets dergelijks geldt voor het gebied dat reikt van Rotterdam tot Breda en Tilburg.
Ambtenaren moeten werken in de schaduw van het bestuur
Ambtenaren moeten loyaal zijn aan het politieke bestuur en zijn dat gelukkig ook vrijwel zonder uitzondering. Ook het Openbaar Ministerie is in zekere zin een uitvoeringsorganisatie en het is dus ook helemaal niet vreemd dat de politiek aanwijzingen kan geven. Overigens geeft dit wel ruimte aan incidentalisme, zoals bijvoorbeeld de discussie over de schikking in de bouwfraude aantoonde. De minister had toen veel duidelijker moeten zijn in het afwijzen van de grens van hfl. 100.000 waarboven schikkingen gemeld moeten worden aan de minister. Daar had hij zijn ambtenaren wel wat meer in bescherming mogen nemen.
Hoewel er stemmen opgaan om ambtenaren in kamercommissies te horen, denk ik niet dat er in dit opzicht veel gaat veranderen. En dat is maar beter ook. Op dit moment kunnen ambtenaren al worden gehoord als het gaat om de feiten. Daar heb ik in mijn tijd bij Justitie ook wel mee te maken gehad. Maar het gaat de parlementariërs doorgaans niet zozeer om de feiten, maar om de politieke conclusies. Dat debat moeten ze dan maar voeren met de minister.
Van ambtenaren mag worden verwacht dat zij zich in het openbaar zeer terughoudend opstellen. Het is niet aan hen publiekelijk uitspraken te doen die op gespannen voet staan met het kabinetsbeleid, tenminste als het gaat om beleidsterreinen waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen. Dat komt hun geloofwaardigheid niet ten goede. Aan spelletjes en quizzen mogen ze wel mee doen, maar al te veel publieke uitspraken zijn voor ambtenaren taboe.
Uitzondering daarbij zijn de inspecteurs generaal. Hun taak vergt een wat grotere onafhankelijkheid, zowel van het bestuur als van de ambtelijke leiding. Zij zouden in de toekomst juist wel vaker rechtstreeks door de kamercommissies kunnen worden gehoord.
De overheid moet zich een goede werkgever tonen
In de afgelopen jaren heeft zich helaas een aantal gevallen voorgedaan waarbij politici publiekelijk afstand namen van hun ambtenaren en de suggestie wekten dat dezen hun werk niet goed deden. Een voorbeeld hiervan is de Bijlmerenquete waarbij de RLD in de beklaagdenbank terecht kwam. Bij de bouwaffaire werd op zijn minst de indruk niet voorkomen dat omkoping een wijdverbreid verschijnsel is bij Rijkswaterstaat. Pas later bleek dat het ging om een beperkt aantal individuele gevallen.
Het is moeilijk voor te stellen dat een particulier bedrijf zich even scherp over zijn eigen medewerkers uit zou laten. De overheid heeft zich in dit opzicht de laatste tijd niet altijd een goed werkgever getoond. En dat is des te schrijnender omdat ambtenaren van het bestuur enige bescherming mogen verwachten, omdat ze in de schaduw van dit bestuur werken. Toen Bomhoff van Lieshout wilde ontslaan had de minister president moeten ingrijpen. Balkenende had duidelijk moeten maken dat het een minister niet past een ambtenaar publiekelijk af te vallen. Politici moeten zich meer bewust zijn van hun verantwoordelijkheid hierin.
Kom met uw praktijkervaringen op het terrein van managen en organiseren
Deel uw kennis, schrijf 3 columns of artikelen en ontvang een gratis pro-abonnement (twv €200)
Word een pro!
SCHRIJF MEE >>
In werkelijkheid is er een systeem onstaan waarbij een scherpe scheiding is onstaan tussen overheid en "het volk", ook wel eens (eens per vier jaar) het "electoraat, de kiezer" genaamd.
Binnen de overheid is er dan weer de politiek, die, gestuurd door actie- en lobbiegroepen, de ene na de andere beslissing neemt, waar de burger steeds minder aan heeft.
Tussen "het volk" en "de macht" zit een ambtenarenkorps, gemangeld tussen de wensen van "het volk" en de willekeur van de politiek.
Naar mijn mening heeft de politiek de laatste decenia heel veel macht naar zich toegetrokken en is zij vervolgens geheel vervreemd van de kiezer. De volksvertegenwoordiger. en dat is het enige juiste woord in een democratie, is een politicus geworden, die meer oog heeft voor het aantal zetels van zijn partij dan voor het programma van de partij, laat staan voor de wensen van de burger.
In dat spanningsveld moet de ambtenaar opereren, verguisd door "het volk" als hij loyaal de nukken van de politiek volgt, verkracht door de politiek, door als meest eenvoudige besparingselement te worden gebruikt.
Dat dit ook in Den Haag begint door te dringen is een feit. Maar het is maar de vraag dat als Pim Fortuyn niet geleefd had, dit besef ook daadwerkelijk was doorgedrongen.
De reactie die we zien is er een van nog meer macht naar de politiek toetrekken. Centralisatie in plaats van decentralisatie (zoals het bovengenoemde voorstel om de politie te centraliseren) zal daarbij de overheid nog verder van de burger zetten, dus een verbetering zal dat zeker niet zijn.
De enige oplossing is de politiek (en de overheid) dichter bij "het volk" brengen. Luisteren naar de mensen en niet naar doordrammerige actiegroepen.
Onderdeel daarbij zal het beter luisteren naar ambtenaren zijn, waardoor het beroep van ambtenaar weer meer naar het mooie engelse woord "civil servant", dienaar van het volk, zal komen. Slechts dan zal de onvrede die nu heerst in ons land verminderen en zal het beroep van ambtenaar weer aantrekkelijk worden. Want wie wil nu voor een laag salaris de speelbal, je zelfs de boksbal, van zowel de politici als de burger zijn?
Het overgrote deel van de bevolking is ontevreden tot zeer ontevreden over de overheid en de overheid kan niks anders doen dan met zijn verouderde toolbox eerst de problemen te ontkennen, vervolgens een onderzoek te doen, dan het onderzoek naar de hand zetten en naar het eigen straatje uitleggen.
Daarbij wil de overheid wel veranderen, maar zal ze dat nooit kunnen. De ambtenaren zitten op een verschrikkelijke manier vast in hun dogma's en paradima's, politici en ambtenaren zijn alleen maar bezig met hun volgende carriere stap. Iedere gemeentelijke politicus wil naar de provincie, de provinciale politicus naar Den Haag, de Haagde Politicus naar het kabinet en de kabinetsleden naar een leuk commisariaat.
Ambtenaren en vakbondsleden willen naar de politiek om dan de bovengeschetste carriere te doorlopen.
Eigenbelang en interne orientatie houden veranderingen tegen, die belemmeren de carriere en de zucht naar macht.
Zo af en toe wil een overheidsdienaar een verhaal naar buiten laten komen over hoe het anders moet, maar ze komen nooit verder dan een tegenspraak van decentralisatie en centralisatie. Ook bovenstaand verhaal staat er bol van, maar ja, de denk wereld is niet anders.
Ook de bij de overheid gevestigde adviesbureaus zoals Berenschot komen geen stap verder, ze zitten namelijk vast in dezelfde paradigma's.
Een leuke anecdote in deze.
Ik werd door een ministerie gevraagd om een offerte uit te brengen over een cultuurveranderingstraject. Toen ik de offerte kwam toelichten was het antwoord van de SG: "Dit is niks, ik kan wel zien dat u onze cultuur niet heeft"
De enige verandering kan worden bereikt door mensen met een andere visie, een tapijt waar je opstaat kun je nu eenmaal niet veranderen.
En ondertussen speelt de politiek weer het toneelstuk van de jaren '70, andere spelers, dezelfde teksten......
Nee, zo verandert er echt niks.
Ad de Beer
f-ektief business coaching
Interessant interview !
Ik heb afgelopen jaren geconstateerd , dat een groeiend aantal ambtenaren vanachter het bureau bij zijn of haar werkgever om als zelfstandig ondernemer opereert.
Dergelijke vromen van belangenverstrengelingen doen het vertrouwen van de burger in de vroegere boegbeelden van onze maatschappij steeds verder dalen.
Er zijn intussen meerdere gevallen van deze vorm van corruptie in het nieuws geweest .
Hoe lang laten wij als bedrijfsleven een dergelijke vormen van de wetgeving manipulerende concurrentie nog toe ?
dolf seinhorst.
ondernemer.
Natuurlijk heeft nationale politie een voordeel vanuit beheers en informatie oogpunt. Daarbij denkend aan kwamtum korting bij grote inkoop van goederen, voertuigen en gebouwen. Ook de afstemming in digitale communicatie wordt hoog tijd. Het is niet meer van deze tijd dat gegevens van verschillende regio's niet met elkaar vergeleken kunnen worden door ander definitiegebruik of systemen die elkaar niet verstaan.
Echter gekeken naar de taak van de politie heeft nationale politie slechts een rol in regio-overstijgende veiligheidsproblematiek.
Natuurlijk blijft de cyclus van centraliseren en decentraliseren bestaan. ( Robert S.Kaplan & Anthony A.Atkinson), maar keuzes dienen dan wel gemaakt te worden vanuit een brede analyse.
Hybridisering van voorheen overheidstaken heeft toch niet alleen verbeteringen gebracht. Waarin de bevolking haar oordeel naar de politie op vormt, is echter op de dagelijkse last die zij te dragen heeft. Inbraak in auto's, woningen en bedrijven. Zinloos geweld en toenemende agressiviteit. Misverstanden tussen culturen die uit de hand lopen. Verkeersproblematiek en de steeds jonger wordende criminelen en natuurlijk de lokale veelplegers. dat vertaald zich in electorale steun voor wie die boodschap begrijpt. Laten we in die veiligheidsproblematiek alstublieft niet hoofdzakelijk vanaf nationaal niveau aansturen. Het huidige prestatie contract met de politie bewijst dat nationaal gedachtegoed zich vertaald in de slaverij van de politie tot inputgenarator van het openbaar ministerie. Welke ruimte is er nog over voor preventie of brede politiezorg als de politie alleen achter de verplichte productie aan rent van makkelijke bekeuringen. De verhouding van doel en middel raakt daarbij in verwarring. De productie die in hoofdzaak nog gaat om de kwantiteit van de processen verbaal en niet te vergeten de financiele stroom naar de overheid. Laat deze financiele stroom vooral helpen de economie op te bouwen in plaats van afroming van de private financien.
Alleen de politie afrekenen op veiligheid is ook zo'n issue. Zijn er niet vele actoren verantwoordelijk. Een voorbeeld is de bezuiniging op jeugdzorg. Wordt daarmee het voorkomen van crimineel gedrag niet verminderd. Is die extra criminaliteit dan af te rekenen met de politie.
Nationale politie; Ik weet dat het point of no return al heel dichtbij is of mogelijk al gepasseerd is. Ik ben ervan overtuigd dat het de problemen voor de overheid ( informatie, meetbaarheid, kostenreductie) misschien kan verkleinen, maar de maatschappij op zich wordt er niet veiliger van.
Een ander idee is om op een bepaald bestuurlijk niveau bijvoorbeeld regionaal, een bestuurder vanuit de breedte verantwoordelijk te maken. Ook budgettair. Daarmee kan zo'n bestuurder zoals nu een korpsbeheerder met zijn budget sturen.
Niet alleen de politie, maar de brede zorg inzetten voor proactieve en reactieve leefbaarheid en veiligheid.
En als het dan onder een minister gaat vallen, laten we dan in de keuze nadenken over het te bereiken doel; productie voor justitie (MvJ) of veiligheid als onderdeel van leefbaarheid (BZK). Ik weet het niet.