Politieke benoemingen noodzakelijk

Columns

In de lokale politiek is dit aan de orde van de dag en ook landelijk zijn er voorbeelden, met als bekendste casus het wel en wee van minister Sorgdrager. De Ceteco-affaire in de provincie Zuid-Holland waar politici moesten bloeden voor ambtelijk wanbeheer voor hun tijd, spreekt nog volop tot de verbeelding. De relatie tussen ambtenaren en bestuurders is in veel overheidsorganisaties zorgelijk. Politieke benoemingen van beleidsambtenaren is een optie.

Hoerigheid
Minister Sorgdrager heeft in een radio-interview met wijlen Joop van Tijn eens aangegeven dat ‘het een eng idee is omringd te worden door jaknikkers die je aardig vinden omdat je minister bent’. Oud-kamerlid Guikje Roethof sprak wel van de “principiële hoerigheid van ambtenaren”.
Het is moedig en noodzakelijk dat zij dit taboe-onderwerp (enige jaren geleden wilde nog niemand in een radio en een tv programma’s hierover met mij in discussie) op de agenda zetten, zeker nu dit jaar bij gemeenten en ministeries een wisseling van de wacht plaatsvindt. De brosse en vaak merkwaardige relatie tussen politiek en ambtenarij en de daarmee samen-hangende democratisch gehalte van het overheidsapparaat, blijft in de huidige situatie een lastig probleem en leidt tot problemen. Zo heeft het Politiek Beraad onderzoek gedaan naar gemeente-ambtenaren die zitting hebben in Provinciale Staten. Het is meer regel dan uitzondering dat zij over hun eigen ambtelijke inspanningen politieke oordelen kunnen geven. Geen beroepsgroep in Nederland is dan ook zo gepolitiseerd als de ambtenarij. Volgens onderzoek is de helft van alle topambtenaren lid van een politieke partij. Om het incestueuze beeld compleet te maken zijn in Nederland ook andere vertegenwoordigende lichamen dan Provinciale Staten grotendeels afgeladen met (ex)ambtenaren.

Politieke benoemingen
Na de verkiezingen worden bestuurders geconfronteerd met vragen rond de uitvoering van hun politieke programma. De vraag is hoe zij hun politieke wensen zo effectief mogelijk kunnen uitvoeren. Een oplossing voor dit probleem is naar mijn mening het benoemen van ambtenaren op beleidsfuncties waarbij de politieke binding met bestuurders openlijk een onderdeel vormt van de besluitvorming rond de aanstelling. Voor de duidelijkheid, we hebben het hier over benoemingen in alle beleidsfuncties en het daarbij behorende management, maar niet over uitvoerende functies en de daaraan gekoppelde leidinggevenden. Het gaat dus niet om bijvoorbeeld om politieke benoemingen in de rechtelijke macht en de politie (als in België en de VS) en ook niet over politieke benoemingen in organisaties die zijn gelieerd aan de overheid, bijvoorbeeld bij de media of bij (semi)overheidsbedrijven (als in Italië). Ook CTSV-achtige constructies, waarbij de top van dergelijke organisaties opvangscentra voor uitgerangeerde politici zijn, of (voor de duidelijkheid) procureurs-generaal vallen niet onder de hier bedoelde politieke benoemingen. Wel gaat het model op van één van de twee Duitse gemeentesecretarissen, de meest beleidsgeoriënteerde Stadtdirektors (en niet zijn collega de Stadtdirektor voor het management), die ook aftreedt als het college in de stad dat doet.
Het gaat ook nadrukkelijk om het gegeven openlijk, omdat het fenomeen van de politiek geïnspireerde benoeming volop aan de orde is. Een ieder die de wereld van het openbaar bestuur kent, weet dat bij benoemingen de politieke kleur van kandidaten vaak bekend is en een rol kan spelen.
Op deze manier kan de staatsrechtelijke illusie van de ministeriële verantwoordelijkheid, en de bijbehorende risico’s voor politici, worden beperkt. Beleidsmakers die zijn aangesteld met een bepaalde politieke doelstelling en met een directe betrokkenheid bij hun baas, zullen wel uitkijken hun politieke leidsman in de problemen te brengen. De democratische effectiviteit kan dan alleen maar winnen: visies kunnen sneller en effectiever worden vertaald in uitvoering en het uitvoerend apparaat blijft, op afstand, 'klassiek' functioneren. Overigens hoeft, voor de duidelijkheid, niet direct een partijkaart bij de sollicitatieformulieren te worden gestoken. Het gaat om openlijke betrokkenheid bij een bepaald politiek programma, dat is alles.
Een systeem van politieke benoemingen houdt daarnaast ook rekening met de eigenheid van de overheid. Met name beleidsambtenaren zijn de sluis tussen bestuur en maatschappelijke ontwikkelingen. Zij moeten zorgen dat het politieke proces zo doorzichtig mogelijk verloopt en dat alle belang-rijke thema's daarin een plaats krijgen.

Continuïteit
Tegen het idee van politieke en dus tijdelijke benoemingen van beleidsambtenaren valt in te brengen dat de conti-nuïteit in overheidsorganisaties op deze manier niet gewaarborgd zou zijn. Dat hoeft geen probleem te zijn. De maatschappij verandert sneller dan de ambtenarij en de politicus moet daarop sneller dan met de huidige stroperige beleidsmachine kunnen inspelen. En de kiezer, waar het allemaal om zou moeten draaien, is meer geïnteres-seerd in wat er gebeurt, in democratische effectiviteit, dan in wat er op papier staat.
Het dan eventueel wegvallen van het zogenoemde 'institutioneel geheugen' van de ambtenarij, die een waarde op zichzelf schijnt te kunnen vertegenwoordigen, zou een probleem vormen; ambtenaren zijn een bescherming tegen de waan van de dag, kortom tegen gekozen politici. Maar het gaat om de vraag: hoe krijgt het primaat van de politiek het best gestalte in de praktijk? Een democratische staat heeft in mijn visie primair tot doel het verwezenlijken van een politiek programma en niet het cultiveren van ambtelijke geheugens met de bijbehorende ambtelijke machtsspelletjes.

Beleidsziekte
Daarnaast lijkt sinds de jaren zeventig niet meer in beeld dat beleid in principe tijdelijk is. Gevolg is dat beleid geen kader meer vormt voor uitvoering, maar vaak een doel op zich is. De beleidsziekte, het maken van beleid om het beleid omdat er nu eenmaal beleidsmedewerkers voorradig zijn, heeft epidemische vormen aangenomen. Zittingsperiodes van bestuurders lijken in sommige gevallen meer tot een tijdsaanduiding te zijn verworden, dan een politiek gegeven voor nieuw en verfrissend beleid. Om politici beter te kunnen laten inspelen op hun politieke doelen, is het effectie-ver om beleidsmede-werkers naar het voorbeeld van het Engelse civil service systeem van tijd tot tijd te helpen nieuwe mogelijkheden te onderzoeken voor hun talenten onder het motto nieuwe bazen, nieuw beleid, nieuwe mensen. Belangrijk neveneffect is een dat steeds nijpender managementprobleem wordt opgelost. Geen segment van de arbeidsmarkt is zo vergrijsd en kent zo weinig mobiliteit als de overheid. Dit heeft naast hoge personeelskosten, kwaliteitsrisico’s tot gevolg. Vergrijzing op zich is geen probleem, maar de in het Trendrapport Arbeidsmarkt Binnenlands Bestuur gesignaleerde gemiddelde verblijfsduur in een beleidsfunctie van zeventien jaar (!) vormt een risicofactor voor creativiteit, vernieuwing en verandervermogen. Ook zijn er zijn weinig nieuwkomers, waardoor het overheidsapparaat geen afspiegeling meer is van de samenleving die zij bedient, omdat één of meer generaties en bepaalde sociaal-culturele stromingen niet meer zijn vertegenwoordigd.

Simpel
Bij politieke benoemingen wordt de relatie met het bestuur primair bepalend en niet de relatie met de organisatie. Wellicht dat de honderden bestuurders die dit jaar lokaal en in Den Haag zijn aangetreden, daar eens over na kunnen denken.
Het probleem van de introductie van een systeem van politieke benoemingen echter is vooral dat het simpel, doeltreffend en makkelijk uitvoerbaar is. Dat is in veel overheidsorganisaties vragen om moeilijkheden. Want rond de overheidscrisis, het conglomeraat aan problemen rond bestuur en ambtenarij, wordt veel vastgesteld en bediscussieerd, maar weinig gedaan. Is het dan toch maar weer beter om het beproefde bestuurlijke ritueel van een commissie met een klinkende naam van stal te halen, dat Jan en alleman zich met de gedachtevorming bemoeit en er vervolgens, na een dik rapport tot de volgende commissie niets, maar dan ook helemaal niets gebeurt?

Drs. Erwin van de Pol CMC is adviseur en verandermanager. Hij was ambtenaar bij drie grote overheidsorganisaties, als intern adviseur en in het diplomatenklasje van Buitenlandse Zaken. Tevens heeft hij een carrière op internationale treinen doorlopen van afwasser, via kok tot ligwagenconducteur. Hij heeft enige tientallen publicaties over managementzaken en over maatschappelijke ontwikkelingen geschreven.

Kom met uw praktijkervaringen op het terrein van managen en organiseren

Deel uw kennis, schrijf 3 columns of artikelen en ontvang een gratis pro-abonnement (twv €200)

Word een pro!

SCHRIJF MEE >>

Pieter Kuiper
Beste Erwin,
Terwijl ik je artikel lees schieten mij beelden uit de Engelse televisieserie "Yes Minister" te binnen. Uit de voorbeelden die je geeft lijkt de werkelijkheid zelfs een karikatuur van die serie. Telkens gaat het over rolonduidelijkheid. De ambtenaar die politiek bedrijft en de politicus die liever zelf beleidsadviezen schrijft. Dat probleem pak je niet aan met politieke benoemingen. Wel door rolzuiverheid beter in de organisatie te verankeren. De politicus subjectiveert, de ambtenaar objectiveert. Het subjectiveren gaat over het willen, over wat wenselijk is. Het objectiveren gaat over het kunnen, over wat mogelijk is. De loyaliteit van een politicus is verbonden met de inhoud, die van de ambtenaar met het realisatieproces. Rolonduidelijkheid ontstaat zodra ambtenaren persoonlijke inhoudelijke doelen nastreven in hun professie. Een milieuactivist aanstellen als milieuambtenaar is vragen om moeilijkheden. Juiste werving&selectie is dus van belang. Minstens zo belangrijk is het rouleren van zittende ambtenaren over uiteenlopende beleidsvelden. Aanstellingen van bijvoorbeeld maximaal 5 jaar in eenzelfde beleidsgebied. Dat is tevens een goede remedie tegen verkokering en kwetsbaarheid door kennisconcentratie. Maakt ambtenaren breder inzetbaar en vergroot de flexibiliteit van de organisatie. Een goede beroepscode voor ambtenaren (en een voor bestuurders) waarin het rolonderscheid is uitgewerkt kan eveneens bijdragen aan verankering.
Met vriendelijke groet,
Pieter Kuiper
Ton van den Boogaart
Uw omschrijving van de problematiek van de politieke invulling van beleidsmatige functies in het ambtelijk apparaat komen duidelijk herkenbaar over.
Iedere nieuwe bewindspersoon van een andere partij loopt er in zijn/haar departement tegen aan. Toch is dit niet bespreekbaar lijkt het wel!
De LPF minister die kort na zijn aantreden van een van zijn topambtenaren af wilde kreeg "heel" politiek en ambtelijk Den Haag over zich heen met als argument: "Nederlandse ambtenaren zijn loyaal aan hun politieke baas."
Daarnaast zijn het diezelfde loyale ambtenaren die hun eigen positie moeten gaan opgeven binnen vier jaar als zij loyaal aan de voorgestelde oplossingsrichting meewerken.

Meer over Besturen en organiseren