Hoe toetst de bestuursrechter besluiten van toezichthouders?

De intensiteit van de rechterlijke toetsing wordt vooral bepaald door de aard en de omvang van de beslissingsruimte die de wet de toezichthouder laat. Hoe meer de wet de inhoud van een besluit dicteert, hoe meer de rechter dus kan toetsen. Verder is er een onderscheid tussen beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid. Van beleidsvrijheid is sprake als in de wet staat dat in een bepaald geval iets kan en dus niet moet. Vrijwel alle sanctie bevoegdheden van toezichthouders behoren tot deze categorie. Van beoordelingsruimte is sprake bij termen als 'gevaar voor de openbare orde'. De rechter mag de uitleg van vage wettelijke termen volledig toetsten, maar het gebruik van beleidsvrije bevoegdheden alleen marginaal toetsen.