Multilaterale organisaties: To be or not to be?

• Inleiding
• Multilaterale instellingen staan onderdruk
• Veranderingen
• Herstructurering
• Nieuwe uitgangspunten
• Conclusie

Inleiding

Multilaterale organisaties hebben vele gezichten:ze faciliteren in theorie en frustreren in de praktijk. De enormeprotesten en rellen in Seattle tijdens de WTO-top staan nog scherpop het netvlies. An sich begrijpelijk: hoe moetentegenstanders anders hun ongenoegen over de gang van zakenduidelijk maken? Er zijn voor hen namelijk (nog) geentransnationale organen in het leven geroepen. Dat de emoties zohoog oplaaien is dus in zeker opzicht niet verwonderlijk.

Opvallend is overigens dat sinds kort ook de multilateraleorganisaties met elkaar over straat rollen. Niet alleen de publiekeopinie keert zich bijvoorbeeld tegen de WTO, er is ook scherpekritiek vanuit de Verenigde Naties (VN). De VN-subcommissie voor demensenrechten zet bijvoorbeeld grote vraagtekens bij de adviezendie vanuit de WTO worden gegeven. Met name de eis dat mensenrechtenen arbeidsomstandigheden bij handelskwesties moeten wordenbetrokken levert veel weerstand op. De VN zelf staat echter ookonder zware druk. Het overgrote deel van de totale inkomsten wordtbetaald door 10 landen waardoor deze landen een sterke machtsfactorvormen in de besluitvormingsprocedures van de VN. Consensus in deVN komt in de praktijk vaak neer op het onderdrukken van deindividualiteit van de zwakke(re) leden. (Maar liefst 45 zwakkerelidstaten hebben nota bene hun stemrecht verloren omdat ze een tehoge betalingsachterstand hebben.) De VN dreigt dan ook zonderfundamentele veranderingen vroeg of laat te kapseizen.

Daarnaast - we zijn er nog niet - zijn de problemen metbetrekking tot het functioneren van de Veiligheidsraad en decoördinatieproblemen op het terrein van militaireVN-interventies niet alleen in Nederland te horen. Tenslotte staanook de Wereldbank en het IMF minder positief in de schijnwerpers.Het idee dat liberalisatie van markten, vrijhandel en liberalisatievan kapitaalverkeer noodzakelijke voorwaarden zijn voor economischegroei en daarom zonder terughoudendheid moeten worden ingevoerd inde landen die steun ontvangen, is gedeeltelijk achterhaald door deAzië crisis. Bij het IMF speelt, net als bij de VN, de internebesluitvorming op basis van financiële bijdrage eenbelangrijke rol in de kritische houding. Het gevolg is dat velegroepen uit de samenleving hun niet mis te verstane mening latenhoren zoals we hebben gezien tijdens de VN vergadering in New Yorken de onlangs gehouden IMF-Wereldbank bijeenkomst in Praag.

Multilaterale instellingen staan onder druk

De multilaterale organisaties zijn tijdens en na de TweedeWereldoorlog opgericht met specifieke doelstellingen. Het IMF zouzich moeten toeleggen op stabiliteit van het internationalemonetaire systeem. De GATT - later WTO - zou zich richten op debevordering van de internationale handel, terwijl de Wereldbankzich bezig zou houden met de economische ontwikkeling vanontwikkelingslanden. De VN moest zich concentreren op mondialeproblemen die geen enkele andere organisatie kon uitvoeren (denkvooral aan de mondiale bestrijding van armoede om oorlog tevoorkomen). Dit was logisch na WO II, maar de tijden zijn sindsdienveranderd. Het vaste wisselkoerssysteem van Bretton Woods is al in1973 verdwenen, directe investeringen en overige kapitaalstromenzijn enorm in omvang toegenomen, de koude oorlog is achter de rug,de Aziatische regio is een economische machtsfactor van jewelstegeworden, de informatisering van de mondiale samenleving is enormtoegenomen, en er is sprake van een zekere harmonisatie van dewijze waarop men in de wereld aankijkt tegen de rol die de overheidmoet spelen op economisch en sociaal terrein. Tenslotte is ernatuurlijk de versnelling van het proces van globalisering enregionalisering.

Het gevolg is dat de multilaterale instellingen op zoek moestennaar andere aandachtsvelden. Het IMF houdt zich nu voornamelijkbezig als lender of last resort en met het houden vantoezicht op het mondiale financiële systeem en de daarvan deeluitmakende brokkenpiloten. De macht van het IMF is daardoor enormtoegenomen. Zo begeleid men alleen al meer dan 70ontwikkelingslanden bij het doorvoeren van ingrijpendefinanciële/economische hervormingen. Het IMF is mede daardoorin veel ontwikkelingslanden een soort van schaduwregering met dedaarbij behorende (vergaande) bevoegdheden. De VN op haar beurtagendeert allerlei zaken die eveneens door de andere multilateraleinstellingen gedaan worden; Er is overlap op allerleideelterreinen. De multilaterale organisaties proberen zich middelsambitieuze projecten koste wat het kost staande te houden. De vraagis of we hier mee gediend zijn. Multilaterale organisaties hebbenveel ambities, maar de ambities lijken de multilateraleorganisaties weleens in hun (wurg)greep te hebben.

Een belangrijk deel van de (momenteel dagelijkse) kritiek richtzich op het basisprincipe dat door deze multilaterale instellingenwordt gehanteerd. De gedachte is dat Global Capitalism inprincipe de weg is die leidt tot meer mondiale welvaart. Vele(trans)nationale organisaties zijn het hier - terecht - mee oneens:waarom zoveel nadruk op materiële welvaart? Waarom zo weinigaandacht voor het milieu en mensenrechten? Waarom zo weinigaandacht voor de verdeling van de rijkdom? De gedachte wint hoelanger hoe meer veld dat globalisering met name gunstig is voor demeer ontwikkelde wereld. Bij nader inzien in het oog springend.Natuurlijk dienen ook de vele ontwikkelingslanden de rol te krijgendie ze verdienen, namelijk de hoofdrol (een van de oorspronkelijkedoelstellingen - de welbekende mooi geformuleerde volzinnen - vannota bene alle multilaterale organisaties!). De multilateraleorganisaties leggen vandaag de dag tezeer de nadruk op dehardware van Global Capitalism : welvaart. De nadrukzou veel meer op de software van Global Capitalismmoeten liggen: welzijn. Alle multilaterale organisaties zijn ditbelangrijke evenwicht tussen hardware en software uithet oog verloren. Juist daarvoor krijgen ze nu de rekeninggepresenteerd.

Veranderingen

Alle multilaterale organisaties zijn in Rome geweest, maarhebben de paus niet gezien. De druk vanuit de publieke opinie en denationale politieke stromingen is inmiddels zo groot dat deorganisaties sinds enige tijd in de weer zijn om een en ander teveranderen.

Een greep uit de initiatieven. De Wereldbank neemt nieuweelementen mee in haar besluitvormingsproces met betrekking tot hetverstrekken van leningen. Zaken als corruptie en mensenrechtenworden op de agenda gezet. Dit heeft, hoe zou het ook anders, algeleid tot een forse aanvaring met China die zich heeftteruggetrokken in het proces om een Wereldbank-lening aan tevragen. De president van de Wereldbank, James Wolfensohn, is bezigom de elementen het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheiden het verstrekken van zoveel mogelijk leningen, te integreren. Hijmoet dit doen binnen de context van een erg kritisch rapport,opgesteld door de zogenaamde Meltzer commissie, waarvan debeginselen zijn aangenomen door het Amerikaanse congres. Hetrapport concludeert dat leningen aan landen die in principe ook opde internationale financiële markt aan kapitaal kunnen komen,in principe niet in aanmerking mogen komen voor een Wereldbanklening. Daarnaast moet de Wereldbank zich terugtrekken uitAzië en Latijns-Amerika vanwege de aanwezigheid van regionaleontwikkelingsbanken.

Het IMF is onder leiding van Horst Köhler bezig met eeninterne herstructurering waarbij de besluitvormingsmacht van deWesterse landen wordt beperkt ten voordele van de Aziatische regio.Daarnaast zal het IMF zich minder bezighouden met lange termijnleningen en zich meer concentreren op het stimuleren vanfinanciële en economische stabiliteit. Het herdefiniërenvan de doelstellingen moet leiden tot minder overlap met deactiviteiten die de Wereldbank uitoefent. De problemen bij de WTOliggen vooral bij het volledig implementeren van de Uruguay regelsen de problemen om een nieuwe onderhandelingsronde te starten. Detegenstelling tussen de Verenigde Staten (een nauw gedefineerdeagenda en een snelle onderhandelingsronde) versus de Europese Unie(een allesoverkoepelend akkoord) is zodanig groot, dat een snellestart niet te verwachten is. Ook de vele EU-VS-problemen die onderauspiciën van de WTO worden uitgevochten, maken de WTOgevoelig voor negatieve aandacht.

Herstructurering

Duidelijk is dat de VN, de WTO, het IMF en de Wereldbank zichmoeten aanpassen aan de veranderende situatie van de jarennegentig. Een herstructurering of herdefiniëring van taken isuitermate moeilijk vanwege de natuurlijke paradox om enerzijds tezoeken naar en multilaterale verantwoordelijkheid en aan de anderekant de noodzaak om de nationale soevereiniteit te waarborgen. Totnog toe is dit geprobeerd door expliciet en zeer nadrukkelijk deregels van het spel te definiëren om zodoende nationaleoverheden in vrijheid deze regels te laten controleren en uit tevoeren. Deze benadering lijkt echter niet meer goed te werken. Debesluitvorming binnen de VN laat dit duidelijk zien en ook dearbitrage commissie binnen de WTO lijkt in haar regelgeving teverzanden, terwijl het aantal zaken alsmaar toeneemt (met alsgevolg de oprichting van alternatieve fora en daardoor een nogcomplexere structuur).

Een fundamentele herstructurering van deze instellingen isnoodzakelijk, maar de wijze waarop multilateralisatie van depolitiek moet plaatsvinden is natuurlijk erg complex. Dit inogenschouw nemend zijn de onderstaande beleidsuitgangspunten perdefinitie te kort door de bocht, maar ze kunnen wel enige sturinggeven aan dit transformatieproces. De uitgangspunten zijn:

• Het waarborgen van de nationale soevereiniteit
• Regionalisering van de politiek
• Toepassing van een sectorale benadering
• Balans in de uitvoering van het beleid: korte en lange termijnbeleidseffecten moeten veel meer in evenwicht zijn
• Het via een transnationale senaat opbouwen van kwalitatiefhoogwaardige countervailing power .

Nieuwe uitgangspunten

Een belangrijk uitgangspunt moet zijn om de tweestrijd tussennationale soevereiniteit en internationale verantwoordelijkheid inprincipe in het voordeel van de nationale soevereiniteit tebeslissen. Dat lijkt misschien wat paradoxaal, maar het is de enigemanier om de noodzakelijke draagkracht te bereiken. Belangrijkelanden zullen immers niet participeren indien ze hunbewegingsvrijheid volledig moeten afstaan. Wat zou dan eenalternatief kunnen zijn? De geschiedenis heeft duidelijk gemaaktdat landen veel eerder geneigd zijn een groot deel van hunsoevereiniteit af te staan aan regionale organisaties. Deverdieping van regionale integratieprocessen laat dit zien. (Omdezelfde reden steken we als Nederland bijvoorbeeld sneller enliever geld in Navo-acties respectievelijk EU-initiatieven om dehoek dan VN-missies ver van ons bed).

Deze regionalisering van de politiek heeft een dubbel effect. Opde eerste plaats zal het draagvlak van regionale instellingen veelgroter zijn in de betrokken landen waardoor noodzakelijkeaanpassingen op nationaal niveau veel eerder en beter zullen wordenaangepakt. Op de tweede plaats heeft een dergelijke regionaleaanpak het voordeel dat de lokale situatie in al haar facettenbeter in beschouwing genomen kan worden. Regionaleontwikkelingsbanken kunnen binnen het raamwerk van de Wereldbankbeter de regio ondersteunen en adviseren. Ook regionale monetairefondsen zouden het werk van het IMF kunnen overnemen waardoor deIMF uitgangspunten per regio kunnen worden aangepast. Dit brengtons bij het derde uitgangspunt: een meer sectorale benadering. Eenbelangrijke les die we hebben getrokken uit de Azië crisis ishet belang van een gezonde banksector. Het ligt daarom voor de handeen belangrijk onderdeel van het toezicht bij de Bank voorInternationale Betalingen te plaatsen; Misschien ook hier weer metbehulp van regionale divisies.

Van fundamenteel belang is verder het zoeken naar (en vindenvan) het juiste evenwicht tussen lange termijn en korte termijnbeleidseffecten. Het beleid van alle multilaterale organisaties iszonder uitzondering gericht op de lange(re) termijn. De shockeffecten die op korte termijn teweeg worden gebracht, wordendaarbij (althans door de multilaterale instellingen) voor liefgenomen. De korte termijn effecten van de normatieve adviezen (metlange termijn gevolgen) van het IMF zijn bijvoorbeeld dat eenwillekeurig (vaak minder ontwikkeld) land het mes radicaal zet in(de zo noodzakelijke) onderwijs- en gezondheidszorgbudgetten (daarkunnen voor de landen in kwestie immers de quick wins wordenbehaald). Een contradictio in terminis pur sang: denon-profit sectoren die in de praktijk fungeren als kurk voor hetlange termijn welzijn worden op korte termijn gekortwiekt en datalles omdat de IMF regels dit nu eenmaal (indirect) voorschrijven.Een wel heel merkwaardige gang van zaken. Er zal dan ook veelzorgvuldiger naar de korte termijn effecten van het beleid van demultilaterale organisaties gekeken moeten worden. Er is teveel oogvoor louter en alleen de lange termijn. Ook de Wereldbank heeft nogsteeds een aperte voorkeur voor grote (zichtbare) infrastructureleprojecten met lange termijn gevolgen in plaats van directe hulp metkorte termijn effecten die echter vaak minder zichtbaar is (en wehelaas daardoor vaak weer snel zijn vergeten). De Wereldbank heeftoverigens zelf al toegegeven dat meer dan 60 procent (...) van allelange termijn projecten niet succcesvol is. In bepaalde delen vande (minst ontwikkelde) wereld falen alle lange termijnprojecten (...) De zoektocht naar evenwicht zal niet eenvoudigzijn, maar is gezien de gang van zaken bitter hard nodig.

Een vijfde en laatste uitgangspunt heeft betrekking op hetvoortdurend (kritisch) evalueren van alle door demultilaterale organisaties uitgevoerde projecten. Ditevaluatieproces moet continu van aard zijn. Dus niet alleen ex postevaluaties en ex ante evaluaties maar ook gedurende de uitvoeringvan een project blijvend evalueren (implementatie evaluaties) ofeen en ander naar behoren verloopt. Het spreekt voor zich dat ditdoor een onafhankelijk orgaan dient te geschieden - een soort vantransnationale senaat. Op die manier kan enig transnationaaltegenwicht worden geboden. Zon evaluerend en toetsend orgaan zouvergaande (normerende) bevoegdheden moeten hebben. Het belang vanhet ontwikkelen van enige countervailing power moet nietworden onderschat. Immers: wie durft er nee te zeggen tegen decondities die de door de multilaterale organisatiesgeïnitieerde financiële/economische hervormingenbegeleiden? Ontwikkelingslanden zeggen in dat geval bijvoorbeeldniet alleen nee tegen het IMF, maar tegen alle multilateraleorganisaties. Nee zeggen is bij nader inzien een ordinairedoodzonde met alle negatieve external economies vandien.

Tegen deze achtergrond spreekt het feit dat de tegenstanders vande multilaterale instellingen alle organisaties over een kamscheren enigszins voor zich. Het zijn uiteindelijk immers de G-7landen (plus nog enkele andere landen) die via de multilateraleorganisaties bepalen in welk ritme er wordt gedanst. Niemand wilper slot van rekening in het kleine klasje mondiale parias(Noord-Korea en Irak) belanden. Dat de factor democratie nietteminin het geding is is een fait accompli . Eenonafhankelijk evaluerend en toetsend orgaan met de nodigebevoegdheden zou deze uitdaging tot een goed einde kunnenbrengen.

Conclusie

Het mag duidelijk zijn dat ook wij noodzakelijke aanpassingenwillen zien van de multilaterale instellingen. Wie in dit kadergeen risicos durft te nemen, neemt vooral vandaag de dag een grootrisico. En de tijd dringt, want alle multilaterale organisatieszijn op dit moment een wankel schip in een wel heel verraderlijkezee. We zullen dan ook afstand moeten doen van de gedachte dat ermoet worden gestreefd naar een mondiale overheid met daarbijhorende mondiale verantwoordelijkheden - wellicht met uitzonderingvan enkele VN activiteiten. Dit betekent echter niet datmultilaterale instellingen zouden moeten verdwijnen; Dat zou eendramatische verslechtering betekenen voor de financiële,monetaire en daarmee economische wereld. Juist in deze tijd vanverdergaande globalisering is een vorm van politiekmultilateralisme noodzakelijk, maar dan wel een met een duidelijkefocus, een breed draagvlak en een efficiënt bestuur.

Bovenal moet het vertrouwen in multilaterale organisaties eerdervandaag dan morgen worden hersteld. Na veel praten wordt het tijdom naar elkaar te luisteren. Multilaterale organisaties moeten metde tegenstanders om de tafel gaan zitten om met oplossingen tekomen in plaats van de actuele problemen alleen maar (nog meer) uitte vergroten. Dit zal op een zeer weloverwogen manier moetenplaatshebben. De genezing kan immers erger zijn dan de ziekte.Multilaterale organisaties krijgen de toekomst die ze willen. Denationale politiek is met andere woorden weer aan zet. Ditmaalgraag schaakmat a.u.b.

Dr. Haico Ebbers is associate professor aan UniversiteitNyenrode. Prof. dr. Pieter Klaas Jagersma is ondernemer enhoogleraar aan Universiteit Nyenrode. Beide zijn lid van het Centerfor International Business (CIB) van Universiteit Nyenrode.