Wie de Nederlandse overheid van nu vergelijkt met die van rond 1970, kan moeilijk aan de indruk ontkomen dat er iets fundamenteels is veranderd. Er zijn veel meer beleidsmedewerkers, adviseurs, coördinatoren, programmamanagers, toezichthouders, communicatieprofessionals, juristen, controllers en externe consultants. Tegelijkertijd wachten burgers soms maanden op een vergunning, lopen grote ICT-projecten vast en blijken uitvoeringsorganisaties geregeld niet in staat om ingewikkelde regelingen behoorlijk uit te voeren. De voor de hand liggende conclusie is dat de overheid minder efficiënt is geworden....

Daar zit een kern van waarheid in, al ligt het ingewikkelder dan de eenvoudige gedachte dat er tegenwoordig vooral te veel ambtenaren zouden zijn. De moderne overheid doet veel meer dan die van 1970, moet aan hogere eisen voldoen en beschermt burgers beter tegen willekeur. Het probleem is dat zij inmiddels een steeds groter deel van haar energie nodig heeft om haar eigen complexiteit te beheersen.

De overzichtelijke overheid van vroeger

Rond 1970 was de Nederlandse samenleving minder ingewikkeld georganiseerd. De overheid kende minder beleidsterreinen, minder uitvoerige inspraakprocedures, minder Europese regels en minder uitgebreide verantwoordingssystemen. Digitalisering, gegevensbescherming en cybersecurity bestonden als overheidstaken nog nauwelijks. Ook klimaatbeleid, diversiteitsbeleid en omvangrijke controles op aanbestedingen, staatssteun en privacy waren er nog niet of stonden in de kinderschoenen.

Bestuurders en ambtenaren konden daardoor dikwijls rechtstreeks handelen. Wanneer er woningen, wegen of scholen nodig waren, werd een plan gemaakt en begon men te bouwen. Er hoefden minder partijen te worden geraadpleegd en er waren minder mogelijkheden voor bezwaar en beroep.

Die daadkracht had ook een keerzijde. Burgers hadden minder invloed, milieuschade werd gemakkelijker geaccepteerd en mensen die door overheidsbeleid werden benadeeld, hadden minder mogelijkheden om zich daartegen te verdedigen. Een deel van wat wij tegenwoordig bureaucratie noemen, is ontstaan uit de terechte wens om de overheid zorgvuldiger, controleerbaarder en rechtvaardiger te maken. De vraag is alleen of die zorgvuldigheid niet is doorgeschoten.

Iedere misstand brengt nieuwe functies voort

De overheid heeft de neiging om op ieder maatschappelijk probleem te reageren met nieuw beleid. Wanneer zich een ernstig incident voordoet, ontstaat er een onderzoek. Daarna volgen aanbevelingen, nieuwe regels, een actieprogramma, een toezichthouder en een systeem waarmee de voortgang moet worden gemeten.

Na verloop van tijd moet ook worden gecontroleerd of die controle goed wordt uitgevoerd. Er komen kwaliteitsmedewerkers, auditors, privacyfunctionarissen, risicomanagers en rapportagespecialisten bij. De mensen die het oorspronkelijke werk uitvoeren, moeten steeds meer formulieren invullen en steeds vaker overleg voeren om aan te tonen dat zij het juiste hebben gedaan.

Zo ontstaat een zichzelf versterkend systeem. Een probleem leidt tot een regel. De regel maakt de uitvoering ingewikkelder. Die ingewikkelde uitvoering leidt tot fouten. De fouten veroorzaken extra toezicht. Voor dat toezicht zijn nieuwe functies nodig. Vervolgens moeten al die nieuwe functionarissen worden aangestuurd, ondersteund en met elkaar verbonden. Vrijwel iedere afzonderlijke functie is te verdedigen. Het gezamenlijke resultaat kan desondanks buitengewoon inefficiënt zijn.

Van één vakman naar een netwerk van specialisten

Een ervaren ambtenaar kon vroeger een dossier soms van begin tot einde behandelen. Tegenwoordig wordt hetzelfde dossier verdeeld over verschillende specialismen. Een beleidsmedewerker maakt het voorstel, een jurist toetst het, een financieel specialist berekent de gevolgen, een privacyfunctionaris onderzoekt de verwerking van gegevens, een communicatieadviseur denkt na over de presentatie en een projectleider bewaakt het proces.

Al deze mensen hebben hun eigen verantwoordelijkheid, taal en beroepsmatige normen. Daardoor wordt het werk misschien op ieder afzonderlijk onderdeel professioneler, terwijl het geheel langzamer en onoverzichtelijker wordt.

Niemand voelt zich nog volledig eigenaar van het eindresultaat. Wie verantwoordelijk is voor het proces, hoeft niet verantwoordelijk te zijn voor de inhoud. Wie de regels opstelt, hoeft ze niet uit te voeren. Wie de uitvoering controleert, spreekt de burger vaak nooit.

De overheid krijgt daardoor steeds meer mensen die iets weten over een deel van het werk en steeds minder mensen die het hele werk nog kunnen overzien.

De groei is werkelijk aanzienlijk

Tussen 2015 en 2024 groeide het personeelsbestand van het openbaar bestuur — het Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen — met ruim 110.000 voltijdbanen. Dat is een toename van ongeveer 38 procent. Bij het Rijk bedroeg de groei in die periode bijna 48.000 voltijdbanen, oftewel bijna 44 procent. Ook gemeenten groeiden sterk. 

Die cijfers bewijzen niet dat al deze arbeidsplaatsen overbodig zijn. De bevolking is gegroeid, gemeenten hebben nieuwe taken gekregen en problemen rond veiligheid, wonen, migratie, klimaat en digitalisering vragen om personeel. Bovendien waren veel overheidsdiensten na eerdere bezuinigingen juist onderbezet geraakt. De groei maakt het echter wel noodzakelijk om een ongemakkelijke vraag te stellen: wat merkt de burger ervan?

Wanneer het aantal medewerkers sterk toeneemt, zou men verwachten dat aanvragen sneller worden behandeld, fouten afnemen en de overheid toegankelijker wordt. In de praktijk lijkt die relatie lang niet altijd aanwezig. De overheid beschikt over meer beleidskracht en meer coördinatie, terwijl uitvoeringsorganisaties nog steeds kampen met achterstanden, verouderde computersystemen en nauwelijks uitvoerbare wetgeving.

Uitbesteden maakte de overheid niet vanzelf kleiner

Vanaf de jaren tachtig ontstond het idee dat de overheid bedrijfsmatiger moest functioneren. Diensten werden geprivatiseerd, verzelfstandigd of uitbesteed. Gemeenten en ministeries zouden zich concentreren op hun kerntaken en het uitvoerende werk overlaten aan bedrijven of zelfstandige organisaties.

Op papier werd de overheid daardoor soms kleiner. In werkelijkheid verdwenen de werkzaamheden niet. De overheid moest contracten opstellen, aanbestedingen organiseren, prestaties meten en conflicten met opdrachtnemers oplossen.

Voor iedere uitbestede deskundige bleek al snel een inkoper, contractmanager of toezichthouder nodig. Tegelijkertijd ging inhoudelijke kennis binnen de overheid verloren. Wanneer er vervolgens een probleem ontstond, moest opnieuw een extern adviesbureau worden ingehuurd.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid concludeerde in 2025 dat de deskundigheid binnen de Nederlandse overheid kwetsbaar is en tekorten vertoont. De overheid maakt volgens de WRR onvoldoende en te selectief gebruik van beschikbare kennis en functioneert daardoor nog te weinig als een lerend systeem. 

Dat levert een merkwaardige situatie op. De overheid heeft meer hoogopgeleide medewerkers dan vroeger, maar is op bepaalde terreinen afhankelijker geworden van consultants en gespecialiseerde marktpartijen.

Politiek stapelt beleid op beleid

De groei van de bureaucratie is niet uitsluitend het werk van ambtenaren. Politici spelen er een beslissende rol in. Iedere nieuwe coalitie wil eigen accenten leggen, nieuwe programma’s beginnen en bestaande regelingen aanpassen. Kamerleden vragen na incidenten om strengere controles en extra waarborgen. Ministers willen snel laten zien dat zij iets doen.

Daarbij wordt zelden een bestaande regel afgeschaft wanneer er een nieuwe bijkomt. Beleid wordt laag voor laag opgebouwd. Er komen uitzonderingen voor bijzondere gevallen, vervolgens uitzonderingen op die uitzonderingen en daarna overgangsregelingen om te voorkomen dat bepaalde groepen tussen wal en schip raken.

Op papier is iedere verfijning begrijpelijk. In de uitvoering ontstaat een stelsel dat bijna niemand nog volledig begrijpt.

De Algemene Rekenkamer stelde vast dat uitvoeringsorganisaties veel last hebben van complexe en voortdurend veranderende regelgeving. Die complexiteit maakt het werk foutgevoeliger, verlaagt de productiviteit en kan ertoe leiden dat burgers in de knel raken. 

De controlemaatschappij binnen de overheid

De moderne overheid wordt beheerst door de wens om risico’s uit te sluiten. Besluiten moeten juridisch houdbaar, financieel verantwoord, politiek uitlegbaar, digitaal veilig en communicatief verdedigbaar zijn.

Dat lijkt verstandig. Toch heeft een organisatie die geen enkele fout meer mag maken uiteindelijk bijzonder veel mensen nodig om fouten te voorkomen. Medewerkers gaan zich indekken. Besluiten worden naar boven doorgeschoven. Voor iedere afwijking is toestemming nodig. Overleggen worden groter, e-mailwisselingen langer en nota’s voorzichtiger.

De organisatie gaat zich richten op aantoonbare zorgvuldigheid in plaats van op het praktische resultaat. Het belangrijkste wordt dan niet langer dat een probleem wordt opgelost, maar dat achteraf kan worden bewezen dat alle procedures correct zijn gevolgd.

Dat verklaart waarom een burger soms tegenover een uiterst zorgvuldig systeem staat dat hem desondanks niet helpt.

Digitalisering heeft de beloofde winst maar gedeeltelijk gebracht

Computers zouden de overheid sneller en goedkoper maken. Voor een deel is dat ook gebeurd. Burgers kunnen digitaal belastingaangifte doen, vergunningen aanvragen en informatie raadplegen. Grote hoeveelheden gegevens kunnen automatisch worden verwerkt.

Tegelijkertijd heeft digitalisering nieuwe afhankelijkheden en nieuwe functies voortgebracht. Er zijn informatiemanagers, dataspecialisten, functioneel beheerders, beveiligingsexperts en privacyadviseurs nodig. Oude computersystemen moeten gekoppeld worden aan nieuwe systemen, terwijl wetgeving voortdurend verandert.

Een simpele beleidswijziging kan daardoor grote technische gevolgen hebben. Wanneer politieke besluiten niet aansluiten bij de mogelijkheden van de systemen, worden tijdelijke oplossingen gebouwd die jaren blijven bestaan. Zo ontstaat een digitaal landschap waarin steeds meer deskundigen nodig zijn om ervoor te zorgen dat het geheel niet instort.

De computer heeft veel handwerk overgenomen, maar de organisatie rondom de computer is enorm gegroeid.

Is de overheid aantoonbaar minder productief?

Dat is verrassend moeilijk vast te stellen. De Algemene Rekenkamer onderzocht de productiviteit van twaalf grote uitvoeringsorganisaties, maar concludeerde dat bestaande openbare informatie onvoldoende is om eenvoudige en betrouwbare vergelijkingen te maken. Het aantal afgehandelde dossiers zegt immers weinig wanneer dossiers door nieuwe regelgeving veel ingewikkelder zijn geworden. Ook kwaliteit laat zich moeilijk in één cijfer vangen. 

Dat gebrek aan inzicht is zelf al een bestuurlijk probleem. De overheid verzamelt enorme hoeveelheden gegevens, maar kan lang niet altijd overtuigend uitleggen wat extra personeel, extra beleid en extra geld concreet hebben opgeleverd.

Efficiëntie is meer dan het aantal behandelde aanvragen per medewerker. Zorgvuldigheid, rechtsbescherming en menselijkheid tellen eveneens mee. Toch mag van een groeiende overheid worden verlangd dat zij duidelijk maakt welke maatschappelijke prestaties tegenover die groei staan.

Niet de ambtenaar, maar het systeem

Het is verleidelijk om te spreken over een leger overbodige ambtenaren. Dat doet veel medewerkers tekort. De meeste ambtenaren proberen binnen ingewikkelde omstandigheden degelijk werk te leveren. Zij hebben de regels, reorganisaties en verantwoordingssystemen meestal niet zelf bedacht.

Velen ervaren dezelfde frustratie als burgers. Zij besteden een groot deel van hun werkweek aan vergaderingen, interne afstemming, registraties en rapportages, terwijl zij juist bij de overheid zijn gaan werken om iets voor de samenleving te betekenen.

Het probleem zit daarom minder in de inzet van individuele medewerkers dan in de inrichting van het systeem. De overheid heeft een organisatie gebouwd waarin iedereen verantwoordelijkheid draagt voor een klein onderdeel, terwijl steeds minder mensen werkelijk bevoegd zijn om een probleem in zijn geheel op te lossen.

De paradox van de moderne overheid

De overheid van nu is op veel punten beter dan die van 1970. Zij houdt meer rekening met individuele rechten, controleert besluiten zorgvuldiger en beschikt over veel meer gespecialiseerde kennis. Zij kan daardoor minder gemakkelijk willekeurig optreden.

Toch is zij op andere punten minder effectief geworden. Besluiten duren langer, verantwoordelijkheden zijn verspreid en uitvoeringsproblemen worden vaak pas ontdekt nadat nieuwe wetgeving al is ingevoerd.

Daarin ligt de paradox. De moderne overheid is professioneler geworden in haar onderdelen en tegelijkertijd minder slagvaardig als geheel.

Zij heeft meer mensen nodig om beleid te ontwikkelen, meer mensen om dat beleid uit te leggen, meer mensen om het uit te voeren en vervolgens weer meer mensen om te onderzoeken waarom de uitvoering vastloopt.

Terug naar eenvoud en vakmanschap

Een kleinere overheid is niet automatisch een betere overheid. Wanneer uitvoeringsorganisaties, politie, inspecties of gemeenten te weinig mensen hebben, worden de problemen alleen maar groter.

De werkelijke opgave is daarom niet eenvoudigweg het schrappen van duizenden arbeidsplaatsen. De overheid moet vooral functies en procedures durven verwijderen die voornamelijk bestaan doordat andere functies en procedures ingewikkeld zijn gemaakt.

Dat vraagt om eenvoudiger wetten, minder tijdelijke programma’s, minder organisatielagen en meer ruimte voor ervaren vakmensen. Beleidsmakers zouden enige tijd in de uitvoering moeten werken. Uitvoerders zouden eerder betrokken moeten worden bij nieuwe wetgeving. En iedere nieuwe regeling zou gepaard moeten gaan met de vraag welke bestaande regels daardoor kunnen verdwijnen.

De overheid is sinds 1970 niet simpelweg lui of onbekwaam geworden. Zij heeft zichzelf zo zorgvuldig, gespecialiseerd en controleerbaar proberen te maken dat zij een deel van haar handelingsvermogen is kwijtgeraakt. Het probleem is dan ook niet alleen dat er te veel functies zijn. Het diepere probleem is dat steeds meer van die functies nodig zijn om de gevolgen van alle andere functies te beheersen.

De overheid is daardoor uitgegroeid tot een organisatie die veel kan, veel weet en veel controleert, maar soms opvallend veel moeite heeft om iets eenvoudigs voor een burger gedaan te krijgen.