Bestuurlijke vernieuwing terug naar de basis
Het blijkt dat de koppeling tussen de bestuurlijke en uitvoerende laag fors te kort schiet.
Geert Mak jaagt in ons land een discussie aan die de moeite waard is. De besturing van organisaties, zo stelt Mak, heeft inmiddels veel weg van de nadagen van de VOC. Steeds meer macht bij beunhazen die over de échte gang van zaken in hun organisaties nog maar weinig weten. Ze stellen daarvoor onderbetaalde anderen aan. Zelf gunnen zij zich exorbitant hoge salarissen. En dat terwijl de medewerkers zich nauwelijks meer betrokken voelen bij hun werk. Hun bazen, de beunhazen, zien toch niet wat ze doen, simpelweg omdat ze het verschil niet kennen tussen goed en slecht geleverde arbeid. De verloedering van organisaties ligt zo om de hoek en is in een aantal gevallen een feit geworden. Met enkele knallende schandalen als gevolg. Denk aan Ahold maar ook mislukte fusies in het onderwijs of rampzalige toestanden in verpleeghuizen. Steeds weer blijkt dat de koppeling tussen de bestuurlijke en uitvoerende laag fors te kort schiet.
De vraag is nu hoe het tij gekeerd kan worden, voordat het springtij is geworden. Welke innovaties in de besturing zijn nodig? Het antwoord is simpel: geef aan de uitvoerenden verantwoordelijkheid én de bijpassende middelen om hun werk goed te kunnen doen. Kap in het management dat de uitvoerenden niet werkelijk ondersteunt. Stel liever zelfsturende uitvoerende teams in, met mensen die lol hebben in hun werk. Succesvolle leiders zie je dat doen. Netwerken van zelfstandige kleinere units die hun taak serieus nemen en hun vak verstaan werken dan samen aan gemeenschappelijke projecten. Het ambachtelijke bedrijf doet dat al steeds meer door met ‘zelfstandige ondernemers zonder personeel’ samen te werken aan een klus. Ook in de professionele wereld zijn we daar al aan gewend geraakt. Netwerken van freelancers onderling gekoppeld door de ICT mogelijkheden van vandaag. Heel vaak afkomstig uit grote logge bureaucratieën zoals de ‘big four accountantsmaatschappijen’ . En zeer tevreden nu zelf hun beleid te kunnen kiezen en de uitvoering te verzorgen..
Deze receptuur werd al jaren goed begrepen in het moderne midden- en kleinbedrijf. Daar zitten de ‘silent champions’ met passie voor hun klanten. Het is dan ook niet verrassend dat dáár ook de meeste innovaties vandaan komen. Ze snappen dat echte innovaties voor 90 % via hun klanten binnenkomen. Ze nemen klantwensen en -verwachtingen serieus. Er bestaat een wij-cultuur in plaats van een wij/zij cultuur van managers en uitvoerenden. Kijk bijvoorbeeld naar een middelgrote tuinarchitektuuronderneminng met 50 personeelsleden. De directeur doet de creatieve ontwerpkant en de verkoop . Hij heeft dagelijks contact met een viertal uitvoerende teams. Elk team staat onder leiding van een meewerkend voorman. Die realiseren en improviseren rondom het overeengekomen ontwerp. De onderneming gonst van de positieve energie en is in een voortdurende grensverleggende stroom van innovatieve ideen actief. Een typische wij-samen cultuur.
Bestuurlijk innoveren is vooral dit type kleinschaligheid, ook binnen grotere verbanden, terugbrengen. De netwerktheorie biedt daar voldoende perspectief voor. Het betekent verantwoordelijkheden en beslissingsbevoegdheden weer naar de uitvoerende processen brengen. De basisscholen zijn een dramatisch voorbeeld hoe dit nu juist in een tiental jaren de nek is omgedraaid . Bovenschoolse directeuren , zich zelf soms ook al Raad van Bestuur noemend , sturen in veel gevallen al meer dan 10 basisscholen aan. Daar is men afhankelijk geworden van een management en bestuur op grote afstand, Tien jaar geleden had men nog directe zeggenschap onder toezicht van een lokaal bestuur van ouders. Waar is die invloedrijke schoolleider gebleven die in een ‘wijcultuur’ haar school als een mini-onderneming dreef in goed contact met de klanten/ouders van de kinderen.
In sommige gevallen afhankelijke van de sector betekent dit dus zelfs weer defusioneren zoals bijvoorbeeld ook in het middelbaar onderwijs nodig is. We zien identieke negatieve bewegingen in sommige gemeentelijke fusies, eufemistisch herindelingen genoemd. Burgers op afstand gezet worden steeds meer gestuurd door de ambtelijke bureaucratie ipv door hun zelf nog gekende en gekozen raad . Vergelijk dat eens met de bottom-up democratie in een super ontwikkeld land als zwitserland , waar men grossiert in juist heel kleine gemeentes met nauwelijks ambtenaren, effectief gestuurd door de bewoners zelf.
Als we die bestuurlijke innovatie uitdaging niet serieus oppakken raken we steeds verder verstrikt in coordinatie en managementvraagstukken op steeds grotere afstand van de uitvoeringsprocessen. We zijn dan weer terug bij wat Geert Mak beweert.
Willem Vrakking ,
Vennoot Holland Consulting Group , hoogleraar Erasmus Universiteit Rotterdam
Deze column werd ingezonden door Willem Vrakking. Heeft u ook iets wat u bezig houdt? Plaats uw eigen column ›
Dag meneer Vrakking,
Helemaal eens met de column en tegelijk ook een vraag: kun je namelijk profit en not-for-profit met elkaar vergelijken? Hoewel overheidsinstanties zelf daartoe aanleiding geven gezien het soms lachwekkende profitjargon dat gebezigd wordt in die kringen, is er volgens mij altijd een essentieel verschil in benaderingswijze: profit kijkt eerst naar behoeften van de klant en dan naar de middelen (wat wil de klant en kunnen we dat realiseren); als je als commercieel bedrijf slecht luistert naar je klant, dan leg je gauw het loodje. De politiek kijkt eerst of er wel middelen zijn als de klant i.c. de Nederlander ergens behoefte aan heeft (Gut, die klant wil wat, maar kunnen of willen we dat eigenlijk wel realiseren). Nou wij hebben bijvoorbeeld behoefte aan effectieve en efficiente overheidsorganisaties zoals een schoolbedrijf. Wij weten dat zelfsturing (met alle verantwoordelijkheden, bevoegheden en middelen) goed werkt. Er wordt echter niet geluisterd naar de klant, en erger nog: het wordt evenmin afgestraft door de klant. Ja, we kunnen natuurlijk onze stem gebruiken eens in de vier jaar, maar het is nog nooit echt vijf voor twaalf geweest voor het systeem. Ik noem het een systeem omdat er zo slecht grip op te krijgen is. Natuurlijk, ook veel not–for-profit instanties (afhankelijk van overheidssubsidies) hebben de afgelopen jaren het loodje gelegd: maar wie is daarvan meestal de dupe? Juist, de burger. Of de burger moet meer gaan betalen voor diensten die de overheid levert. Ik weet het, veel ambtenaren is ook de wacht aangezegd, voor hen was het wel vijf voor twaalf geworden helaas. Maar het systeem is nog steeds springlevend. Het verandert niet, welke politieke orkanen er ook hebben gewoed in Nederland. Evenmin helpen de grote broeken die politici aantrekken als ze gaandeweg de nieuwe verkiezingen beloven om het systeem aan te pakken. Ik zal me dus blijven verbazen over het feit dat je als overheid zonder te blozen je bedient van jargon uit de profitsector, terwijl uit je daden behoudzucht spreekt en angst om de macht (waar hebben we het feitelijk over: bevoegdheden en verantwoordelijkheden) te leggen waar die hoort: bij degenen die het werk uitvoeren. Dan heb je iets niet begrepen. Of het systeem moet op de helling. Er komen weer verkiezingen en de eerste politicus heeft al een grote broek aangetrokken: “Weg met het ministerie van Onderwijs”, zegt deze stoer. Ja, ja, maar let op m’n woorden: het systeem neemt altijd wraak als je zo’n grote broek aantrekt, daar kun je op wachten. Wat moet er dan gebeuren? Misschien dat zelfsturende systeemdelen het systeem zelf uiteindelijk opheffen? Maar dat moet het systeem dan wel willen!
Ineke
Het pleidooi van Willem Vrakking verdient ondersteuning. Managers en bestuurders moeten ophouden met bemoeien. Je met de zaken bemoeien is niet productief en zeker niet als dat op afstand gebeurt verpakt in memo’s, oproepen, instructies, verzoeken om informatie etc. Noem het maar ‘management bullshit’.
Tegelijkertijd is het, wanneer mensen besluiten samen te werken om iets tot stand te brengen, zinvol tot een zekere mate van specialisatie en verdeling van werk te komen. Dat brengt ons verder. En dus is een mechanisme om dat tot stand te brengen nodig. De zaken organiseren is nuttig en nodig.
Dat geld voor de kleinschaligheid van bestuur in Zwitserland, maar dat geldt ook voor een academisch ziekenhuis of het delven van teerzand in Canada. Dat is de zin van coordinatie.
De waanzin is de coordinatie die niets toevoegd. Het je bemoeien met zaken waar je geen verstand van hebt en mensen geen verantwoordelijkheid te laten nemen. Daardoor belet je ze tot zinvolle samenwerking komen.
Organisaties hebben betekenis. Het zijn de middelen om iets gezamenlijks tot stand te brengen en geen doel op zich.
Willem Vrakking’s voorbeelden zijn beperkt in de zin dat er ook andere vormen van organiseren dan de netwerkorganisatie, zinvol en betekenisvol zijn.
Het onderliggende pleidooi voor vakmanschap, innovatie en het verbannen van bemoeizucht is volgens mij de moeite waard. Daar een strijd voor organiseren is de moeite waard.
Met name de passages over fusies en schaalvergroting en bijbehorende symptomen (afstand top-werkvloer, centralisatie ipv spreiding van bevoegdheden, vervreemding) slaan ook voor onze onderwijsinstelling de spijker op de kop.
Het zou de moeite waard zijn eens te onderzoeken wat de invloed van de economische malaise is op de samenstelling van het management van organisaties. Ik verwacht dat in veel gevallen bedrijven zich meer toegelegd hebben op het zo efficient mogelijk uitvoeren van hun primaire processen, en om deze processen goed te managen heb je praktisch denkende uitvoerders nodig en geen theoretici. Dit is trouwens een normale gang van zaken in het kleinbedrijf. Hoe groter het bedrijf wordt, hoe meer erom heen opgetuigd wordt, terwijl er in de primaire processen eigenlijk niets veranderd, dit betekent dat er veel meer energie en dus geld verloren gaat aan weinig of niets toevoegende zaken. Dit wil niet zeggen dat een bedrijf niet moet groeien, het is de kunst om de simpele basiszaken in beeld te houden.
Kijk maar eens naar gemeentelijke ambtenarenorganisaties, zoek eens uit welke functies taken verrichten die echt ten dienste staan aan de burgerij, want daar is het gemeentelijk apparaat toch voor bedoeld? Ik krijg steeds meer de indruk dat het één groot handhavingsapparaat aan het worden is, wat zich druk maakt om regeltjes waar niemand iets mee opschiet. Zeker de gemeentelijke herindelingen van de laatste jaren hebben dit gevoel steeds groter gemaakt, de afstand tussen burger en overheid is hierdoor zeker veel groter geworden. Terwijl ik niet het idee hebt dat de burger niets meer van het gemeentelijk apparaat eist dan vroeger, of het zou moeten zijn dat men iets wilt weten over het zoveelste niets aan het levensplezier toevoegende regeltje. Dit is toch ook voor die ambtenaar die het telkens weer moet uitleggen niet leuk, hij zal in veel gevallen in zijn privésfeer ook zelf te maken c.q. last hebben van die regeltjes, volgens mij een ongewenst wij gevoel. Wat ik bedoel is dat er veel mensen op hoge bestuurlijke niveaus bezig zijn met zaken die niets toevoegen aan het eindproduct. Als die mensen nu eens zouden stoppen met bedenken van al dit soort zaken (regeltjes) zou het besturen van de werkelijk waarde toevoegende processen er een stuk eenvoudiger, en zeker een stuk goedkoper, op worden, en dan maakt het niet uit over welke branche het gaat.
In dit kader misschien ook aardig leesvoer
Een artikel waarin een structuur wordt voorgesteld waarbinnen de macht (en verantwoordelijkheid) meer gedistribueerd in de organisatie wordt gelegd. De kapstok is een ‘samenwerkingsinfrastructuur’ waarin vorm wordt geboden aan speelveld, spelregels en de onderlinge taakverdeling en verwachtingen (rollen).
Net als prof Vrakking was ik enthousiast over het prikkelende artikel van Geert Mak. Het boek van zijn collega Berkhout (TU Delft) was een mooi vervolg. Beiden leggen een duidelijke koppeling tussen een andere overheid en economische ontwikkeling in ons land..
Het is nu nodig van beschouwing door te stappen naar aanpak. Teveel wordt naar mijn idee gekeken naar Den Haag. Ik verwacht meer van regionale ontwikkelingen. Zeker als het gaat om economische innovatie.
Jarengeleden riep een bestuurder van een groot onderwijsinstituut gefrustreerd dat in Nederland het veto-model te gemakkelijk wordt gehanteerd. Goede ideeen worden al snel getorpedeerd door een enkeling die nee roept. De rest toont geen lef om een positief weerwoord te geven.
Het lijkt erop dat veel overheidsbeleid beknot wordt door een doorgeschoten drang naar stevig juridisch timmerwerk. Steeds vaker wordt van regionale en lokale overheden gevraagd te investeren. Maar daarvoor zijn mensen nodig die gewend zijn te denken in termen van investeren. Die mensen lijken te ontbreken.
Als bestuurskundige merk ik dat binnen gemeenten afdelingen economische zaken soms niet bestaan of economische daadkracht missen. Vaak eenvoudigweg omdat er geen mensen werken die verstand hebben van economische ontwikkeling.
Een grote gemeente in Limburg is een goede uitzondering. Een voormalig leidinggevende van Philips zet daar de lijnen uit. Reken maar dat daar impulsen vandaan komen voor versterking van ruimtelijk en economisch beleid.
Daarom mijn pleidooi: meer economie, minder recht.
Arnoud Leerling
De roep om bestuurlijke vernieuwing is een geluid dat ik steeds vaker hoor. Het probleem hiermee is echter dat de erkenning van deze roep om vernieuwing meer buiten dan in bedrijven plaatsvindt. Je kan een bedrijf geen bestuurlijke vernieuwing opleggen van buitenaf. Echte vernieuwing komt van binnenuit, is een intrinsieke behoefte en komt voor uit de authenticiteit van een bedrijf of bestuur. Wanneer bestuurlijke vernieuwing wordt doorgevoerd als ‘idee’ verandert er vaak niets aan de bestaande (vaak hiërarchische) culturele regels. Vernieuwing moet niet ingevoerd worden, maar belichaamd worden door een organisatie. Dat kan alleen als de cultuur van een bedrijf de bestuurlijke vernieuwing draagt en vormgeeft en vice versa.
Als algemeen directeur van het Luzac College hebben we deze vernieuwingsslagen wel gemaakt. Voor ons kwam dit niet voort uit een extern opgelegd idee. We hebben die vernieuwingsslag gemaakt omdat we enerzijds vonden dat het goed bij ons type organisatie paste, en we anderzijds geen andere keuze hadden omdat we als relatief jonge organisatie in een voortdurend veranderende omgeving ons staande moesten houden. Onderwijswetgeving in Nederland is immers zo veranderlijk dat je daar als bedrijf geen langdurige strategieën op kunt funderen. Wanneer externe richting ontbreekt wordt je als bedrijf gedwongen tot zelfonderzoek om je eigen authenticiteit te ontdekken en je richting zelf vorm te geven. Dit gebrek aan externe continuïteit is daarmee voor het Luzac College uiteindelijk een voordeel gebleken.
Nu naar de kern van wat ik wil zeggen: besturen is mensenwerk. Er is geen wiskundige formule of succesrecept voor te geven. Het succes van een bestuurder hangt af van hoe iemand gebruik weet te maken van zijn eigen persoonlijkheid en historie om vorm te geven aan veranderingen in een organisatie. Hoe mensen besturen hangt af van wat zijn in hun loopbaan geleerd hebben èn van wat past bij hun persoonlijkheid. Bijvoorbeeld, angstige mensen zoeken controle en vluchten in een hiërarchische structuur. Goed besturen eist dus zelfinzicht; weten welke vaardigheden aanwezig zijn of ontbreken en weten welke vorm van besturen bij je past. Met andere woorden, bestuurlijke vernieuwing begint in de bestuurder zelf. Hij zal vorm moeten kunnen geven aan vernieuwing en daarvoor zelf moeten vernieuwen.
Hoe belangrijk dit is heb ik veel om mij heen gezien aan de top. De weg naar de top leert ons impliciet en expliciet een gedrag aan dat ons aan de top juist belemmert om bestuurlijke taken goed te doen. Besturen aan de top betekent dus beginnen met het afleren van een aantal vanzelfsprekendheden. Gebeurt dit niet dan zal elke vernieuwing een cosmetische zijn. Vernieuwing kan alleen gedragen worden in een organisatie als de ruggengraat van die organisatie mee verandert. Ik zie in onze organisatie dat we een bestuursvorm hebben die bij onze persoonlijkheid past. Dit heeft zijn voor- en nadelen maar het is eigenlijk geen kwestie van keuze. Authenticiteit is dwingend. De huidige organisatievorm is de enige authentieke vorm op dit moment; ik zou het niet anders kunnen en ook niet willen.
Om terug te komen op de roep om zelfsturende teams. Het hebben van zelfsturende teams vraagt om een intrinsieke behoefte verantwoording af te leggen. Mensen die alleen extern rekenschap afleggen vanuit een extrinsieke motivatie of machtsverhouding functioneren niet goed in een zelfsturend team. Echte verantwoording moet met zorg en verantwoordelijkheid op de juiste plaats in de organisatie worden gelegd. Dat moet een welhaast intrinsieke behoefte van een organisatie zijn. Dan ontstaan vanzelf allerlei zelfsturende teams en verantwoordelijke mensen die staan voor wat ze zeggen. Dit laat zien dat een organisatievorm niet zozeer iets is wat je extern oplegt. Er is geen perfect design. Het gaat om het creëren van de juiste cultuur en daarmee randvoorwaarden, waardoor bijvoorbeeld zelfsturende teams als het ware organisch groeien en ontstaan.
Een heel belangrijk randvoorwaarde voor het ontstaan van een authentieke cultuur is congruentie. Congruentie betekent “doe wat je zegt en zeg wat je doet”. Congruentie doet zich op veel gebieden voor. Mensen moeten zich bijvoorbeeld ontwikkelen in een richting die bij hun past willen ze congruent kunnen zijn. Als organisatie heb je daarin de moeilijke taak om een ontwikkelende omgeving te creëren waarin mensen zich kunnen ontwikkelen. Als de mensen in een organisatie zich ontwikkelen dan creëer je ook een lerende (ontwikkelende) organisatie. Ontwikkeling van mensen met ontwikkeling van de organisatie vormt samen een spiraal van wederzijdse bevruchting die uiteindelijk leidt tot vooruitgang en vernieuwing.
De conclusie van dit verhaal is daarom heel simpel: je moet doen waar je je goed bij voelt en wat je goed kunt. Bestuurlijke vernieuwing kan je alleen bewerkstelligen door mensen aan de top te vervangen door die personen bij wie hun authentiek verlangen dicht ligt bij de doelstellingen van een organisatie. Alleen op die manier kan een cultuuromslag ontstaan en een organisatie zich ontwikkelen waarin bestuurlijke vernieuwing geen doel op zich is maar een resultaat van een natuurlijk groeiproces. Deze vorm van bestuurlijke vernieuwing is de enige die uiteindelijk bestand is tegen de tand des tijds. Bovendien ontstaat zo een organisatie die zichzelf zal blijven vernieuwen waardoor niet continu nieuwe vernieuwingslagen vanuit extern geïmporteerd hoeven te worden.
Anton Busselman
Kennispartner
Ronald van Domburg
Jacco van Uden
Jesse Zuurmond
Arend Ardon
Marjo Korrel
Willem Mastenbroek