het startschot voor integriteitsbeleid

In juni 1992 zei de toenmalige minister van Binnenlandse ZakenIen Dales tijdens een VNG congres: ” De overheid is wel ofniet integer. Een beetje integer kan niet ” Hiermee gafze het startschot voor projecten op het gebied van integerhandelen . De aandacht in de Nederlandse pers vooradministratief gerommel in een paar Limburgse gemeenten en enkeleserieuze organisatorische wantoestanden, hielp de minister omdraagvlak te krijgen. Het Ministerie ging aan de slag enorganiseerde met enkele adviesbureaus een aantal workshops voorburgemeesters en voor ambtenaren (Streefkerk, 1998).

De BVD, die in corruptie een bedreiging van de democratie zag,werd ingeschakeld om projecten voor integer handelen teontwikkelen. In 1996 stelde de BVD een stevige handleiding samenwaarmee een gemeente het integer functioneren van de organisatiekan bevorderen (BVD, 1996). Inmiddels zijn pilot projecten gestartin Rotterdam en Amsterdam. Deze BVD handleiding gaat over hetwerken aan de identificatie van zogenaamde kwetsbare handelingen,die rond informatie , geld en goederen endiensten kunnen plaatsvinden. Bij informatie kan gedacht wordenaan het schaden van de vertrouwelijkheid van documenten, of hetverkopen van informatie. Bij geld aan het beïnvloeden van detoewijzing van budgetten, onkostendeclaraties, etc. En bij goederenen diensten gaat het om offertes, onderhandelingen, enz.

wat mag, wat mag niet?

Onderstaande figuur, op basis van het overzicht van Bekker(1996, 36) laat de contouren zien van de huidige discussie over hetinteger handelen (naar het overzicht van Bekker, 1996, pg 36). Degrens tussen wat wel mag en wat niet meer mag begint onder deeerste opsomming.

Wangedrag Fraude Beïnvloeding Belangen / macht
- ‘n drankje op kantoor - ‘n keer te laat komen

- copietje maken

 - stropdas

- fles wijn

 - bijklussen in eigen tijd (?)
- drinken op kantoor - ‘fout’ in reisdeclaratie

- veel copietjes

 - kistje wijn

- duur uit eten

- mee op reis

 - bijklussen in tijd van de baas
- loslippigheid – lekken - vaak te laat komen

- kleine fraude

 - lening

- loslippigheid in ruil voor

 - belangenver-strengeling
- corruptie - grote fraude - corruptie - misbruik positie

integriteit en gedragscode

We zien dat in de praktijk het thema integriteit heel breedwordt aangezet in een kader van waarden en normen in deorganisatie. Daarbij komt het eigenlijk neer op de vraag ofindividuele ambtenaren regels en gedragscodes al dan niet teflexibel interpreteren en of ambtelijke procedures goed gevolgdworden (cf. Van den Heuvel et al., 1999).

Nu haalt deze praktijk het hele thema integriteit uitperspectief. Ik bedoel het volgende: in zo’n code staat bijvoorbeeld dat ambtenaren wel een fles wijn mogen accepteren voor dekerst, als de wijn maar niet te lekker is (want dan is de flesduurder dan b.v. de grens van 10 gulden). Of in een gemeente wordtverwacht dat de ambtenaren de kerstgeschenken allemaal inleveren endat die tijdens een kerstsamenkomst worden verdeeld onder hetgehele personeel. “Nou ja, je kan wel bedenken dat alleen deplastic balpennen er liggen en er alleen een paar flesjeschateau migraine staan” meldde een ambtenaar van debetreffende gemeente mij. Inderdaad, de ambtenaren laten de goedewijn en andere interessante zaken gewoon thuis afleveren, ensommigen maken daar niet eens een geheim van.

En zo zijn we dan aangekomen bij de beperking van hetintegriteitsbeleid waardoor het thema integer handelen dreigt teverstikken. Weinigen nemen het namelijk serieus. Iedereen weet watformeel misschien niet mag, maar in de praktijk nog net wel kan. Enwie neemt richtlijnen voor integer handelen serieus, als deorganisatie zelf integriteit beperkt tot een ‘gij mag niet stelen’en tegelijkertijd matig blijft functioneren en geld en vertrouwenverspilt? Dat draagt pas bij aan een gebrek aan vertrouwen in deoverheid, en daarmee in de democratie.

integriteit van de organisatie

Omwille van verbreding en verdieping van integer handelen, iseen organisatiegericht perspectief op integriteit beter. Vanafproblemen van integer handelen leidt een plausibele weg naar deorganisatie toe. Een voorbeeld is corruptie. Zoals NRC Handelsblad(15-2-97) opinieerde, staat corruptie slechts zelden op zichzelf,het is eerder een symptoom van een organisatieziekte. Fraudeen corruptie gedijen goed in een omgeving waarin het gewone werkniet goed gedaan wordt. De (organisatorische) gelegenheid maakt alshet ware de dief. Niet alleen de dief, ook de slecht functionerendemanager, de kantjes eraf lopende medewerker, enz. kunnen in slechtgeleide en functionerende organisaties doen wat ze believen.

Een tweede leidraad: ik versta onder integriteitrechtschapenheid en onkreukbaarheid en zie ze als tegengesteldenvan de kenmerken corrupt, onbetrouwbaar, oneerlijk, en verdorven.Ik kom dan uit bij de onbetrouwbare overheid, de verdorvenorganisatie, de corrupte moraal. Het is tegenwoordig geenuitzondering als de ene overheid de andere overheid beschuldigt vanonbetrouwbaarheid en dreigt met een gang naar de rechter. Het isgeen uitzondering dat door incapabel management vanoverheidsorganisaties personeel inefficiënt en gedemotiveerdwordt. Het gebeurt geregeld dat door de ineffectiviteit vanoverheidsorganisaties de overheid in een slecht daglicht komt testaan. Slecht management demotiveert de vele ambtenaren die welgoed willen werken, het maakt organisaties corrupt en hetondermijnt het vertrouwen van de burger in de overheid.

normen en waarden

Hierboven werden de normen en waarden van de organisatiegenoemd. Ter verduidelijking onderscheid ik hier vijf sets vannormen en waarden, van algemeen naar specifiek:

  • wetten en regels

    inclusief algemeen geldende regels over gedrag zoals dat een goedambtenaar betaamt

  • sociale normen en waardenover bijvoorbeeld belangenverstrengeling, over passend gedrag in demulticulturele samenleving
  • professionele normenvan beroepsgroepen die in de overheid voorkomen, waar de overheidmee te maken heeft (b.v. consultants, advocaten, aannemers,architecten, accountants)
  • normen en waarden organisatiecultuurformele en informele normen, van binnenuit gecultiveerd, door deomgeving beïnvloed
  • persoonlijke normen en waardeneigen waarden en normenpatroon, de eigen rechter, het hoogstegezag, eigen eer en geweten

Het huidig integriteitsbeleid concentreert zich op set 1 (wettenen regels) en past deze toe op set 5 (de persoonlijke waarden ennormen). Dit is de combinatie met de grootste afstand van algemeentot persoonlijk. Verstandiger is het om alle vijf sets in hunsamenhang te beschouwen, en in hun samenhang te cultiveren.Naleving en verbetering van de vijf sets normen en waarden tezamenmaken en houden organisaties gezond. De vijf sets normen en waardendienen zo expliciet en helder mogelijk gemaakt te worden.Commitment ten aanzien van de naleving en verdere ontwikkeling vande normen en waarden moet in de eerste plaats gevraagd worden vande leidinggevenden.

De individuele medewerker zie ik als een lid van de organisatie,van een beroepsgroep, van een sociale context. Een individu behoudtaltijd eigen verantwoordelijkheid, het eigen hoogste gezag. Als heteen norm van de organisatie is om matig personeelsbeleid te voeren,geen omgeving te creëren die bijdraagt aan de motivatie enontwikkeling van medewerkers, slecht functionerende managers nietaan te spreken – drie factoren die duiden op een gebrek aanintegriteit van de organisatie – dan kan de norm van het individumeer gericht zijn op eigen voordeel. Het individu in de context vande organisatie geldt ook voor het bekende geval van de Limburgseburgemeester die knoeide met zijn onkostenvergoeding. Deburgemeester claimde te veel, én het werd hem toegestaan doorde medewerkers om hem heen, die er van af wisten en daardoormedeverantwoordelijk zijn.

Opheldering van waarden en normen is moeilijk, want in depraktijk hebben bestuurders belang bij allerlei vormen vanvaagheid. Wanneer bestuurlijk gedrag, beleid, uitvoering, functie-en taakomschrijvingen, projecten, etc. vaag blijven, kunnenpolitici niet direct aangesproken worden op hun handelen enmeningen door andere politici, hoeven leidinggevenden hunmedewerkers niet aan te spreken (ze zouden zelf eens aangesprokenworden!), en kunnen medewerkend ambtenaren zich indekken en nietafgerekend worden.

tot slot: integriteitsbeleid

Het beleidsonderwerp ‘integer handelen’ zal waarschijnlijk eenstille dood sterven, tenzij een van de volgende twee ontwikkelingenzal plaatsvinden:

  1. er komen enkele smeuïge corruptieschandaaltjes naar boven,en bestuurlijk Nederland schrikt op, spreekt haar schande uit, enbelooft actie;
  2. integriteitsbeleid wordt serieus genomen en wordt vervolgensbreder beschouwd en ingebed in het thema integeroverheidsmanagement, waarin verschillende normen en waarden nieuweinhoud krijgen en ontwikkeld worden.

Deze bijdrage bepleit dat het tweede scenario effectiever zalzijn en van meer integriteit getuigt. Wat integriteitsbeleid niethoort te zijn: het trachten te beschermen van de organisatie tegenhet individu (tegen wat niet mag – een negatief uitgangspunt).Integriteitsbeleid kan zich beter richten op het veel duidelijkeren ruimer ontwikkelen van wat gewenst is door het grotere geheel,de organisatie, en het individu als lid van dit grotere geheel.Gewenst is bijvoorbeeld: goede prestatie, doorzichtigheid,ontwikkeling, duidelijkheid, eerlijkheid, verantwoordelijkheidnemen en verantwoording afleggen, elkaar binnen de organisatieaanspreken op prestaties en het gebrek aan prestaties. Zo’nbenadering maakt organisaties gezonder.

Overigens, de meest geschikte manier om corruptie tegen te gaanis het verregaand toepassen van transparantie. In het glazen huisvan de overheid hoeven de politicus en de ambtenaar die niets teverbergen hebben ook niets verborgen te houden, mits natuurlijkprivacy en andere zwaarwegende motieven gerespecteerd worden. Hetbeperkte onderwerp integer handelen als anti-corruptie beleid, kanbeter worden gevat in een goed geregelde juridische control.

Dr. Peter Nientied werkt als adviseur bij De Boer en Ritsema van EckOrganisatieadviseurs

Literatuur

Bekker, R. (1996) Ja, vriend, de ene dienst is deandere waardig, enige beschouwingen over de integriteit vanoverheidsfunctionarissen . Den Haag; SDUUitgevers.

Heuvel, J. van den, Huberts, L., en Verkerk, S. (1999)Integriteit in drievoud, een onderzoek naar gemeentelijkintegriteitsbeleid . Lemma.

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Binnenlandse VeiligheidsDienst (1996) Een beetje integer kan niet; eenhandleiding waarmee u het integer functioneren van uw organisatiekunt beïnvloeden . Den Haag.

Streefkerk, J. (1998) Gemeente en integriteit. In: Ministerievan Binnenlandse Zaken, Goede raad voor detoekomst , pg141-158. Den Haag.

Gerelateerde items